|
Parenti: seduta 11
|
Pagina 313
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE TIZIANA PARENTI
indi
DEL VICEPRESIDENTE LUIGI RAMPONI
INDICE
Pag.
Audizione del governatore della Banca d'Italia, dottor
Antonio Fazio:
Parenti Tiziana, Presidente ..................... 315, 329
332, 339, 349, 350
Arlacchi Giuseppe ................... 330, 342, 343, 344
Bargone Antonio ............................... 336, 348
Bonsanti Alessandra ................................. 329
Caccavale Michele ............................. 331, 343
Del Prete Antonio ............................. 338, 348
Desario Vincenzo, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia .............................. 318, 341, 342, 343
344, 346, 347, 348
Di Bella Saverio .................................... 334
Fazio Antonio, Governatore della Banca
d'Italia ...................... 315, 332, 334, 337, 338, 339
340, 342, 343, 344, 346, 348, 349
Ramponi Luigi, Presidente ..................... 330, 334
340, 343, 347
Scozzari Giuseppe ............................. 333, 334
Scivoletto Concetto ...................... 337, 338, 346
Tripodi Girolamo .................................... 336
Violante Luciano ............... 331, 332, 340, 342, 345
Pagina 314
Pagina 315
La seduta comincia alle 9,50.
(La Commissione approva il processo verbale della
seduta precedente).
Audizione del governatore della Banca
d'Italia, dottor Antonio Fazio.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del
governatore della Banca d'Italia, dottor Antonio Fazio, sul
tema della normativa italiana ed estera relativa al settore
finanziario e bancario, con particolare riferimento al
fenomeno del riciclaggio.
Il dottor Fazio illustrerà una relazione introduttiva ed
il dottor Vincenzo Desario, vicedirettore generale della Banca
d'Italia, svolgerà una relazione specifica sugli aspetti che
ho ricordato.
Do subito la parola al governatore Fazio.
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Signor presidente, desidero in primo luogo formulare auguri di
buon lavoro alla Commissione, che si occupa di temi di vitale
interesse per la società civile e, di riflesso, per l'economia
e la finanza.
Mi piace ricordare in questa sede che il mio primo
intervento pubblico, dopo la nomina a governatore, avvenne nel
maggio dello scorso anno (prima della relazione annuale), in
occasione del Forum "Economia e criminalità", organizzato da
questa Commissione, dal quale sono scaturiti validi
approfondimenti sui diversi aspetti della materia.
La Banca d'Italia ha costantemente riservato una
particolare attenzione a questo tema, come dimostrano le
numerose testimonianze rese dal mio predecessore e dai suoi
collaboratori presso questa Commissione; le prime risalgono
alla metà degli anni ottanta, quando i termini del problema
non erano chiaramente delineati e gli strumenti di difesa
molto limitati.
Nelle Considerazioni finali del 1984 venivano tracciate le
due linee di intervento, tuttora pienamente attuali,
attraverso cui la Banca d'Italia opera su questo fronte: la
prima attiene all'esercizio della propria funzione
istituzionale di vigilanza sul sistema creditizio; la seconda
si realizza attraverso la collaborazione prestata ad organi
dello Stato, soprattutto l'autorità giudiziaria, impegnati
nella difficile opera di contrasto alla criminalità.
La normativa antiriciclaggio in Italia ha trovato una
organica espressione nella legge n. 197 del luglio 1991, e la
fase di prima applicazione può dirsi ormai superata. La
materia dell'antiriciclaggio è entrata a far parte della
ordinaria attività di verifica e di controllo che la Banca
d'Italia svolge nei riguardi dei soggetti vigilati. E' maturo
il tempo di condurre una prima riflessione sulla base delle
esperienze acquisite.
In un contesto estremamente dinamico in cui le tecniche
operative si evolvono con grande rapidità, le normative
perdono efficacia se non vengono via via adeguate. Anche nel
settore dell'antiriciclaggio si pone l'esigenza di assicurare
nel tempo un livello costantemente soddisfacente di efficacia
e di efficienza della disciplina, evitando che si accumulino
costi eccessivi per gli operatori, non giustificati da
vantaggi certi e percepibili. Qualora quest'ultima circostanza
si materializzasse, si determinerebbe negli operatori un
atteggiamento di scarsa attenzione tale da vanificare la
validità delle regole. La difesa contro il riciclaggio
presuppone infatti una
Pagina 316
partecipazione convinta e responsabile degli operatori
nell'applicazione della normativa. La dichiarazione di
principi emanata nel dicembre 1988 dal comitato di Basilea,
che riunisce le banche centrali dei principali paesi,
sottolinea che "la prima e più importante difesa contro il
riciclaggio risiede nell'integrità dei responsabili delle
banche e nella loro vigile determinazione".
Nella lotta alla criminalità organizzata le prescrizioni
formali della legge possono risultare insufficienti, se non
accompagnate da un'etica professionale fondata su criteri di
buona fede, di affidabilità e di correttezza nelle relazioni
d'affari. L'autodisciplina degli operatori è particolarmente
importante per il funzionamento dei mercati. Un ricorso troppo
ampio a regole fondate su adempimenti formali e su sanzioni
penali comporterebbe infatti elementi indesiderati di costo e
di rigidità, e potrebbe provocare nel tempo un indebolimento
dei mercati, che risulterebbe alla fine controproducente per
lo stesso obiettivo di contrasto della criminalità. Mercati
robusti, maturi, capaci di applicare le regole di trasparenza
e di concorrenza sono la naturale difesa contro ogni tentativo
volto a introdurre metodi di condizionamento mafioso.
Nelle Considerazioni finali dello scorso anno avevo
accostato il tema della lotta al riciclaggio a quello
dell'occupazione. Il costo della crisi economica è gravoso e
si concentra soprattutto nelle aree più povere e nelle fasce
sociali più deboli. Il mercato del lavoro costituisce il
terreno su cui il contrasto alla criminalità è più difficile e
decisivo al tempo stesso.
La Banca d'Italia continua a impegnarsi fattivamente nella
lotta al riciclaggio, utilizzando le competenze che
l'ordinamento le attribuisce e le capacità professionali di
cui dispone. L'attenzione della Banca d'Italia si rivolge
soprattutto alla prevenzione del fenomeno; mira a consolidare
i meccanismi di mercato, a rafforzare i presidi per
salvaguardare il sistema finanziario legale dal coinvolgimento
in fatti di riciclaggio, a contrastare l'attività finanziaria
illegale nelle sue diverse manifestazioni.
Sulla base del quadro normativo individuo tre direzioni
principali nelle quali la Banca tende a sviluppare la propria
azione.
La prima riguarda l'azione di vigilanza bancaria:
difendere l'autonomia e l'integrità delle gestioni bancarie è
uno degli obiettivi della vigilanza. Questo obiettivo viene
perseguito attraverso molteplici strumenti, tra cui il
controllo degli assetti proprietari, i requisiti di
onorabilità degli amministratori, la disciplina delle
partecipazioni bancarie, gli interventi di carattere
straordinario. L'esperienza conferma che le banche di minori
dimensioni, specie quelle operanti nelle regioni meridionali,
sono particolarmente esposte ai rischi di deviazioni connesse
all'ambiente circostante. Ciò non fa venire meno tuttavia il
ruolo delle banche locali, per la loro capacità di dialogo e
di relazione con le imprese locali. Le banche locali devono
saper mantenere e rafforzare questo valore, operando in modo
adeguato rispetto alle attuali esigenze dei mercati
concorrenziali e integrati. In questa ottica può essere utile
per le banche locali realizzare idonei collegamenti operativi
e partecipativi con altre banche di maggiori dimensioni,
capaci di fornire i supporti, anche gestionali, necessari
perché gli organismi locali possano continuare a svolgere con
profitto la propria missione.
La seconda linea di intervento è rappresentata
dall'analisi economica del fenomeno; la gestione delle
informazioni è una leva importante per la lotta alla
criminalità. La normativa antiriciclaggio prevede la raccolta
presso l'Ufficio italiano dei cambi di dati rilevanti
concernenti gli intermediari finanziari e le operazioni da
essi effettuate. L'Ufficio sta predisponendo un progetto volto
a costituire un osservatorio permanente, a carattere
istituzionale, per la rilevazione e l'analisi di fenomeni di
criminalità economica, in grado di dialogare con altre
istituzioni. Siamo in una fase preliminare, perché in questa
materia esiste poca teoria, ma sappiamo che dietro ad alcuni
fenomeni vi è una forte motivazione economica; può darsi che
l'analisi economica ci chiarisca alcuni filoni di sviluppo
Pagina 317
e di svolgimento di questo tipo di attività illegale ed
è probabile che possa fornirci maggiori criteri per
individuare determinati fenomeni. Come in tutte le ricerche si
inizia per perseguire un obiettivo, che poi in genere non
viene colto, ma se ne possono raggiungere altri, magari di
maggiore valore. Oggi ci troviamo in questa fase e non
sappiamo ancora quali saranno i risultati, anche perché si
tratta di una materia nuova.
LUIGI RAMPONI. Spesso le grandi scoperte della scienza
sono avvenute così!
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Non si trova quello che si cercava, ma spesso i risultati
conseguiti valgono anche di più; comunque noi procediamo con
fiducia e determinazione.
Una terza linea, non certo l'ultima in ordine di
importanza, è rappresentata dalla collaborazione con altre
autorità. La Banca d'Italia è aperta alla più ampia e positiva
collaborazione, come dimostrano le numerose intese ed
iniziative congiunte già realizzate. Ciò comporta per
l'istituto un rilevante impegno di risorse, come ad esempio
nel caso di funzionari ed ispettori che prestano consulenza
tecnica per conto di giudici penali in indagini complesse per
periodi di tempo anche molto lunghi. Dicevo poc'anzi alla
presidente che dei nostri 150 ispettori, in media il 20 per
cento, ossia 30 di essi, sono impegnati in questa attività a
tempo pieno, talché abbiamo deciso di reintegrare almeno le 30
unità rinforzando l'organico; del resto, è evidente che i
giovani assunti non diventano immediatamente ispettori, perché
devono seguire tutto un iter di professionalità piuttosto
complesso. Contiamo anche di arrivare, in alcuni anni, a
superare le 150 unità, oltre ai 30 che si dedicano a tempo
pieno all'attività peritale. In genere veniamo incontro alle
richieste che ci vengono inoltrate, talvolta prendendo anche
contatti con il magistrato per chiedergli se si tratti di
un'esigenza effettiva. Si tratta di un'attività che fino a
cinque anni fa era assai limitata.
E' indispensabile infine una forte collaborazione a
livello internazionale, perché è sui mercati finanziari
internazionali che si formano e si muovono i grandi flussi di
capitali "sporchi", che poi inquinano i mercati locali. La
finanziarizzazione dell'economia, i volumi elevatissimi delle
transazioni, il ricorso a tecniche operative sempre più
complesse e la crescente diffusione di pratiche speculative
costituiscono un ambiente all'interno del quale possono
celarsi insidie per il sistema legale. In questo campo, come
in quello del credito e della finanza, esiste un mercato
locale dove si svolgono tante piccole operazioni che hanno una
loro validità economica, ma anche una loro pericolosità. La
grande finanza internazionale sviluppa grandi operazioni di
movimento di capitali, ed anche in questo mercato vi può
essere una quota con caratteristiche analoghe a quelle cui ho
fatto ora riferimento. L'Italia, da tre o quattro anni, si
trova in una dimensione relativamente nuova. Voglio anche
aggiungere che la velocità di movimento di tali capitali ha
assunto una dimensione, proprio negli ultimi due o tre anni
(come sappiamo da fenomeni finanziari che interessano la
stampa economica tutti i giorni), sconosciuta negli anni
ottanta, anche nei paesi nei quali era consentito il pieno
movimento di capitali. Tenteremo di far fronte anche a questo.
La Banca d'Italia è impegnata a questo riguardo anche nelle
diverse sedi internazionali, nelle quali i fenomeni vengono
analizzati e dove si formano le direttive di azione volte a
combattere i fenomeni stessi.
Vorrei brevemente accennare al tema dell'usura, che
rappresenta, come ho avuto modo di dire in altre circostanze,
una vera e propria piaga sociale, e che è legata strettamente
ai fenomeni della criminalità organizzata, del riciclaggio e
ad altre patologie come le estorsioni, le truffe e
l'abusivismo finanziario. L'usura è un fenomeno complesso,
frutto della stratificazione di numerosi problemi protrattisi
nel tempo, che pertanto va affrontato su diversi campi. Uno
degli obiettivi da perseguire è l'affermazione di condizioni
per un più
Pagina 318
efficace scrutinio rispetto ad oggi del merito di credito ad
opera delle banche, e per una sua responsabile accettazione da
parte degli operatori. Ciò riguarda quella fascia di clienti
che è al confine tra la bancabilità e la non bancabilità.
Indubbiamente l'attività bancaria, soprattutto quella
svolta dalle medie e piccole banche (o da sedi locali di
banche più grandi), è di modesta entità, ma potrebbe spingersi
un po' oltre rispetto a quella attuale. Il fenomeno tuttavia
sfugge in gran parte alla bancabilità: quando i livelli dei
tassi di interesse superano certe condizioni economiche,
nascono sospetti, perché è evidente che dietro un determinato
tasso vi deve essere un rendimento economico ragionevole e le
attività legali non superano mai certi limiti. Quindi, è
evidente che al di sopra di un certo livello di tasso,
peraltro difficilissimo da individuare, scatta qualcosa che
non ha niente a che vedere con la banca, il credito e
l'economia. Può darsi, quindi, che sia necessario spingersi
oltre rispetto a quanto già viene fatto, in ciò contando
soprattutto sulla collaborazione del sistema bancario.
In conclusione, in una materia complessa come quella
all'attenzione di codesta Commissione, la soluzione dei
problemi va ricercata attraverso un'azione coordinata e tenace
di tutte le componenti pubbliche e private che formano il
tessuto economico e finanziario del nostro paese. La Banca
d'Italia - siatene sicuri - continua a svolgere pienamente
l'azione di propria competenza, consapevole che la fiducia
nella moneta riposa anche sui valori di fondo del paese e
sulla sua capacità di sviluppare un percorso di crescita sano
e durevole. La piaga del riciclaggio e dell'usura, fenomeni
patologici che attengono ad alcuni aspetti della circolazione
monetaria del credito minano quasi certamente anche il valore
della moneta.
Con il permesso del presidente, il dottor Desario, che per
molti anni ha prestato grande attenzione alle materie oggi in
discussione, svolgerà ora la sua relazione.
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Mi associo all'augurio formulato dal governatore
per un proficuo sviluppo dell'attività della Commissione.
E' mio intendimento richiamare, in primo luogo, gli
aspetti principali della legislazione bancaria, di recente
modificata, con particolare riferimento agli istituti e agli
strumenti che mirano a preservare l'autonomia degli
intermediari e la neutralità dei meccanismi di allocazione
delle risorse da ogni improprio condizionamento, specie da
parte della criminalità organizzata.
Da tempo è maturata la piena consapevolezza che l'ingresso
nei circuiti finanziari di flussi provenienti dalle attività
illegali può incidere sul corretto funzionamento dei
meccanismi creditizi e finanziari. La lotta alle varie forme
di criminalità in questo senso coadiuva l'azione di vigilanza;
quest'ultima, a sua volta, partecipa al perseguimento
dell'obiettivo più generale di tutela della legalità nel
settore finanziario.
Riferirò sull'azione svolta dalla Banca d'Italia nel
contrasto dei fenomeni illegali dell'abusivismo e dell'usura,
nonché sul contributo in vario modo prestato per evitare il
coinvolgimento, spesso inconsapevole, del sistema finanziario
in fatti di riciclaggio.
Le iniziative dirette al sistema finanziario legale,
incentrate sulla prevenzione, e quelle indirizzate al settore
illegale, finalizzate alla repressione, trovano denominatore
comune nell'obiettivo di recidere il nesso che, con grave
danno per lo sviluppo dell'economia del paese, tende a
stabilirsi tra economia criminale ed economia legale.
Mi permetterò di sottoporre alla Commissione talune
considerazioni sul rilievo internazionale che i fenomeni di
riciclaggio hanno via via assunto e sulle linee di intervento
che vanno concretizzandosi in diverse sedi. Segnalerò, infine,
alcuni ostacoli incontrati nella piena applicazione della
disciplina antiriciclaggio e le possibili iniziative per
rendere più efficace la lotta contro la criminalità nel
settore finanziario e creditizio.
Pagina 319
Già nell'ottobre dello scorso anno la Banca d'Italia ha
presentato alla Commissione parlamentare antimafia un
documento con il quale illustrava le finalità e gli strumenti
della vigilanza sugli intermediari nel nuovo quadro
regolamentare definito dal testo unico in materia bancaria e
creditizia.
In questo quadro, i poteri attribuiti alle autorità
creditizie devono essere esercitati in armonia con le
direttive comunitarie e con il fine dichiarato di assicurare
la sana e prudente gestione del sistema finanziario, la
complessiva stabilità, l'efficienza, la competitività, nonché
l'osservanza delle disposizioni in materia creditizia. Con la
chiara esplicazione, a differenza della precedente
legislazione bancaria, che su questo punto era abbastanza
neutrale, dei fini della vigilanza, l'attività di controllo
bancario non può essere utilizzata per il perseguimento di
finalità ad essa estranee.
L'obiettivo della sana e prudente gestione degli
intermediari permea l'intera disciplina di vigilanza. La
gestione sana richiede che l'attività degli operatori si
ispiri a criteri di efficienza funzionale, nonché a
trasparenza e correttezza nello svolgimento degli affari e nei
confronti della clientela. I concetti di "sana
amministrazione" e di "sane gestioni aziendali" erano già
presenti nei lavori della Commissione economica per la
Costituente. La recente scelta legislativa ne conferma la
validità.
Questa nuova disciplina riconosce agli intermediari la
facoltà di definire autonomamente, nel rispetto dei principi
che ho ora indicato, le strategie aziendali che intendono
seguire. Alle autorità è attribuito il compito di predisporre
le regole prudenziali di applicazione generale, definite ex
ante, non riferite ai singoli soggetti; l'attività di
vigilanza in questo caso si sposta dai soggetti alle attività:
chiunque svolga quelle attività deve essere sottoposto alle
stesse regole di applicazione. Questo è il principio
essenziale che promana dalla nuova disciplina nel mercato
creditizio e finanziario.
Alle autorità spetta quindi il compito di valutare la
complessiva operatività dei soggetti vigilati, di assumere le
iniziative che si rendono necessarie in presenza di
comportamenti anomali o di situazioni in qualche caso
critiche. La legge n. 197 del 1991 ha affidato a tutte le
autorità di settore, e quindi di controllo, compiti di
verifica nel rispetto della disciplina antiriciclaggio; questa
legge ha rafforzato l'impegno che la Banca d'Italia ha
sviluppato, sin dall'inizio degli anni ottanta, per assicurare
l'osservanza degli obblighi di legge da parte del sistema
finanziario. Nel quadro della regolamentazione del sistema
sono chiaramente individuabili alcuni strumenti che,
nell'assicurare l'autonomia e l'integrità delle gestioni
bancarie, contribuiscono alla difesa del sistema da ogni forma
di condizionamento di natura illegale, o criminale che sia.
Non procedo nel dettaglio specifico, ma cito gli
argomenti. Le norme a tutela della concorrenza e del mercato
affidano alla Banca d'Italia il compito di sorvegliare il
formarsi di posizioni dominanti, di impedirne gli abusi, di
reprimere intese restrittive della concorrenza, di impedire
l'esecuzione di pratiche collusive o devianti, di vietare le
concentrazioni che riducano durevolmente la libertà
competitiva delle imprese.
Richiamo anche le disposizioni sugli assetti proprietari,
introdotte per assicurare soltanto trasparenza e
conoscibilità; i requisiti di onorabilità richiesta sono stati
rafforzati dal concetto della sana e prudente gestione, che
estende la possibilità di valutare non solo l'onorabilità
sotto il profilo giudiziario specifico, ma anche sul piano
della loro situazione economico-patrimoniale, della
correttezza dagli stessi manifestati nelle relazioni d'affari.
Tutto ciò per assicurare, come ho detto prima, il principio
della sana e prudente gestione che permea l'intera
legislazione.
Proprio questa valutazione della qualità degli azionisti
nei termini che ho adesso indicato ha assunto una particolare
importanza in sede di costituzione di nuove banche. Posso dire
che scambi informativi con i diversi organi inquirenti hanno
indotto la Banca d'Italia in otto casi (a fronte di quaranta
provvedimenti
Pagina 320
autorizzativi emanati dal 30 giugno 1990 ad oggi) a non
rilasciare, ovvero a sospendere, la autorizzazioni richieste,
a causa di fondati sospetti sulla genuinità e
sull'affidabilità delle iniziative. Con la precedente
legislazione, probabilmente sarebbe stato molto difficile,
perché l'autorizzazione era quasi automatica rispetto ai
requisiti oggettivi che le discipline comunitarie richiedevano
per l'autorizzazione: capitali minimi, forma sociale, almeno
due dirigenti che gestiscono l'azienda.
L'onorabilità non attiene esclusivamente agli azionisti
rilevanti del sistema bancario e creditizio, ma attiene anche
ai soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, di
direzione e di controllo presso le imprese creditizie, i quali
devono risultare in possesso di questi requisiti in aggiunta a
quelli di professionalità per loro richiesta, pena la
decadenza dalla carica, che in genere deve essere decisa dal
consiglio d'amministrazione e, in caso di inerzia, viene
disposta dall'organo di vigilanza.
Mi riferisco anche al rilievo che nella nuova disciplina
ha assunto il concetto di organizzazione amministrativa e
contabile delle aziende, nonché il concetto dei controlli
interni, perché ritengo che siano strumenti idonei per
assicurare correttezza, trasparenza e verificabilità a
posteriori dell'attività svolta. In questo campo, alle
autorità di vigilanza è stato affidato il compito di emanare
precise disposizioni.
La stessa disciplina, recentissima, sui grandi fidi, di
emanazione comunitaria, impone alle banche di identificare il
gruppo di appartenenza del cliente che va a richiedere il fido
e, in particolare, le connessioni giuridiche ed economiche fra
i soggetti prenditori del credito.
Passo al problema dell'articolazione territoriale delle
banche. Con la prima direttiva comunitaria di coordinamento
bancario veniva imposto ed attuato il principio della libertà
di accesso al mercato. Inizialmente la vigilanza ha proceduto
con gradualità, prima attenuando e poi sostanzialmente
eliminando le barriere amministrative all'entrata e
all'espansione territoriale. Dal 1990 tuttavia, sulla base di
precise istruzioni impartite, le banche possono definire
autonomamente le strategie di articolazione della propria
rete. L'organo di vigilanza non può chiedere modifiche delle
loro decisioni sulla base di motivazioni concernenti il
bisogno economico e le caratteristiche di mercato delle
singole piazze. Questo era l'obiettivo che le discipline
comunitarie imponevano ai paesi membri. Il potere interdittivo
della Banca d'Italia è limitato e si fonda espressamente su
valutazioni attinenti agli aspetti finanziari, economici e
patrimoniali della banca, nonché all'adeguatezza della propria
struttura tecnico-organizzativa e dei controlli interni.
La diffusione dei servizi bancari sul territorio nazionale
si è notevolmente accresciuta nel periodo dal 30 giugno 1990
al 30 giugno 1994; il numero degli sportelli è passato da
15.496 a 21.848, con un incremento di 6.352 dipendenze, pari
al 41 per cento del totale. A tale proposito, lascerò alla
Commissione alcuni allegati esplicativi dei dati contenuti.
L'analisi effettuata sui tassi di crescita, disaggregata a
livello regionale, non mostra significative differenze
rispetto alla media nazionale: l'incremento è stato del 42,3
per cento al nord, del 37 per cento circa al centro, del 41
per cento al sud. Dall'analisi di questi dati disaggregati non
sono emersi fenomeni particolari che possano far ipotizzare
qualche nesso con i flussi finanziari illegali che, d'altro
canto, ormai sono caratterizzati da una estrema mobilità e non
necessariamente emergono nella zona in cui il fenomeno
criminoso si manifesta. Al contrario, la diffusione degli
sportelli bancari nelle zone meno sviluppate del paese, oltre
a favorire ed agevolare la crescita economica della zona, può
contribuire a contrastare fenomeni di illegalità finanziaria,
quali l'usura e l'abusivismo finanziario.
Sul piano sanzionatorio, oltre agli istituti
dell'amministrazione straordinaria e della liquidazione coatta
amministrativa, che sono generalmente finalizzati alla
gestione delle crisi bancarie ed estesi anche alle strutture
complesse di gruppo, l'ordinamento si è arricchito di nuovi
strumenti
Pagina 321
di intervento straordinario in situazioni di patologia
operativa.
La Banca d'Italia può imporre oggi il divieto di
intraprendere nuove operazioni, oltre che ordinare la chiusura
di succursali, in presenza di violazioni di disposizioni
legislative, amministrative o statutarie che ne regolano
l'attività; fra queste, evidentemente, rientra sicuramente a
pieno titolo la consapevole violazione delle norme in materia
di antiriciclaggio. L'ordine di chiusura può riguardare
singole filiali interne, ma anche estere, di banche italiane,
e può investire una o più sedi di attività in Italia anche di
banche estere.
Per quanto concerne sempre il settore sanzionatorio, ma
riferito agli intermediari finanziari non bancari, agli
strumenti penalistici di repressione delle più gravi
irregolarità si è aggiunto un ulteriore meccanismo che, in
caso di gravi violazioni di norme di legge o di disposizioni
amministrative, prevede la cancellazione dall'elenco generale
degli intermediari finanziari tenuto presso l'UIC; ciò
comporta l'impossibilità di proseguire l'attività
finanziaria.
Passando all'azione di contrasto all'attività finanziaria
illegale, mi sembra di poter affermare che una strategia di
contrasto efficace non può prescindere da una visione globale
dei fenomeni di illegalità nel sistema finanziario. Le
attività abusive producono effetti distorsivi sulla
concorrenza e possono costituire il terreno di coltura di
altre attività criminose, quali il riciclaggio e l'usura.
Nel nuovo quadro regolamentare, per svolgere oggi attività
finanziaria sul mercato occorre rientrare in una delle figure
di intermediario previste dalla legge e sottoporsi quindi alle
relative regole di controllo. Il regime penale dell'abusivismo
si accompagna al meccanismo della regolamentazione indicata,
con l'effetto di far emergere il sistema finanziario sommerso.
Questa impostazione, oltre a tendere all'espulsione dei
soggetti inquinati dalla criminalità, incentiva gli
intermediari sani ad "ufficializzarsi", utilizzando i
benefici, in termini di reputazione, credibilità e
potenzialità operative, offerti dal sistema dei controlli al
quale vanno a sottoporsi.
Le società finanziarie iscritte all'elenco generale presso
l'UIC sono attualmente 21.836 (anche in questo caso, esiste un
preciso allegato con distribuzione di tipologia operativa e di
insediamenti territoriali). Si tratta, in massima parte, di
società che gestiscono esclusivamente partecipazioni in altre
società e non operano con il pubblico. Le società finanziarie
che prestano servizi nei confronti del pubblico sono 1.791.
Per tutte queste società sono previsti diversi livelli di
controllo. Per tutte insieme sono previsti essenzialmente
requisiti di onorabilità degli esponenti e degli azionisti;
per gli intermediari che operano nei confronti del pubblico
sono stabilite precise condizioni per l'entrata nel mercato
(capitale minimo, forma giuridica, professionalità,
onorabilità), nonché obblighi di correttezza e regole di
trasparenza. Con riguardo alla disciplina antiriciclaggio, i
controlli su queste ultime società sono affidati al nucleo
speciale di polizia valutaria della Guardia di finanza.
Il terzo livello di controllo è costituito nei riguardi
delle società iscritte nell'elenco speciale detenuto dalla
Banca d'Italia. Si tratta di 272 società, di cui 220 aventi
sede nelle regioni del nord, 39 nell'Italia centrale, 13 al
sud. Questi intermediari, oltre che avere le condizioni di
ingresso sul mercato, sono sottoposti alla vigilanza
prudenziale ed ispettiva della Banca d'Italia e sono quelli
che per dimensioni più rilevanti o perché utilizzano
maggiormente risorse finanziarie acquisite presso terzi
necessitano di un controllo più penetrante, più pregnante.
L'articolo 3 del decreto legislativo n. 481 del 1992,
recepito dal testo unico, ha definitivamente chiarito che solo
le banche possono raccogliere tra il pubblico fondi con
l'impegno di restituzione, fatte salve evidentemente le
specifiche e disciplinate eccezioni. Con il medesimo decreto è
stata poi introdotta una figura di reato che punisce
direttamente la raccolta abusiva di risparmio. Il Comitato
interministeriale per il credito e il risparmio, con
Pagina 322
apposito decreto del marzo 1994, ha disciplinato queste
eccezioni.
L'applicazione di queste disposizioni coinvolge
evidentemente il fenomeno delle cosiddette casse di mutualità,
che negli ultimi anni si era diffuso in particolare nelle
regioni meridionali. Risulta quindi confermato e reso
esplicito il divieto per le cooperative finanziarie di
raccogliere fondi tra i loro soci. Per corrispondere
all'esigenza di assorbire le casse di mutualità nel circuito
legale sono ora disponibili vari strumenti, quali la
trasformazione in banca cooperativa, la cessione di azienda,
la fusione con altre istituzioni bancarie.
Per assicurare l'attuazione di queste nuove regole,
occorre che gli intermediari che non abbiano assunto una delle
figure legali tipiche vengano esclusi dalla comunità degli
affari e che il territorio venga presidiato, in modo che i
soggetti non autorizzati vengano prontamente individuati.
La Banca d'Italia ha impegnato il sistema creditizio a
seguire criteri di prudenza nell'avviare rapporti con le
società finanziarie e a non favorire fenomeni di abusivismo.
Nel "decalogo" antiriciclaggio viene precisata l'importanza
per gli intermediari di una compiuta conoscenza del cliente;
abbiamo sostenuto che essere accettato come cliente di un
intermediario deve costituire un valore socialmente
apprezzato.
L'obiettivo di una completa "bonifica" del mercato
finanziario dagli operatori illegali non può essere perseguito
solo mediante i meccanismi di contrasto introdotti
nell'ordinamento; occorre in particolare che la domanda di
servizi finanziari da parte del pubblico non si indirizzi
verso operatori non autorizzati. Si ritiene cioè che tutti i
soggetti presenti sul mercato debbano essere chiaramente
identificabili; da ogni forma pubblicitaria deve potersi
agevolmente ricavare la legittimazione ad operare ed il tipo
di intermediario da cui promana l'offerta. Ma soprattutto, i
cittadini che richiedono un servizio finanziario devono essere
resi pienamente consapevoli delle caratteristiche del soggetto
al quale affidano il proprio risparmio ovvero richiedono un
finanziamento.
E' un compito che a mio avviso può essere efficacemente
svolto dalle associazioni degli intermediari e dei
consumatori; ritengo però che anche le autorità pubbliche
possano contribuire all'opera di sensibilizzazione favorendo
la più ampia diffusione tra il pubblico degli elenchi degli
intermediari abilitati ad effettuare le diverse attività
finanziarie. Potranno anche essere fornite (questo è un
impegno che la banca si assume) indicazioni esplicative
chiaramente percepibili dalla clientela sulle attività
esercitate dalle singole categorie di intermediari.
Il fenomeno dell'usura, come ha detto il governatore, si
configura come il crocevia di un gran numero di attività
illecite; secondo informazioni desumibili dai procedimenti
giudiziari in corso, l'usura, da un lato si presta come
strumento per riciclare e accrescere proventi di altre forme
di reato, dall'altro si accompagna alle estorsioni nel
perseguire l'intento criminale di impadronirsi di attività
economiche legali. E' stata avviata una serie di iniziative
sul terreno della lotta all'usura, nella consapevolezza che il
problema è complesso e che va affrontato attraverso misure più
articolate della sola repressione penale.
Dal lato dell'offerta del credito, va richiamato che il
sistema finanziario si è arricchito di nuovi strumenti e di
nuovi operatori; la sua presenza sul territorio è divenuta più
capillare. Nel complesso, il sistema legale è oggi in grado di
soddisfare adeguatamente le esigenze delle famiglie e delle
imprese.
In via generale, osservo che l'usura origina da fattori
esterni al settore bancario. Nondimeno, il contributo che la
Banca ha chiesto al sistema e agli altri intermediari
finanziari è quello di migliorare e velocizzare ulteriormente
le procedure operative nei rapporti con la clientela. Un ruolo
importante spetta in particolare alle banche locali, perché
riaffermino la loro vocazione di fornire la maggior parte del
sostegno finanziario alle famiglie e alle piccole imprese.
Nel giugno scorso sono state emanate precise istruzioni al
sistema bancario per
Pagina 323
sollecitare un'attiva collaborazione da parte sua nella lotta
contro l'usura. Innanzitutto, è stato ricordato che anche
quelle operazioni della clientela che destino il sospetto di
trarre origine da pratiche di usura rientrano chiaramente
nell'obbligo di segnalazione alle forze di polizia, previsto
dall'articolo 3 della legge n. 197 del 1991. E' stato
richiamato che il solo dubbio che propri clienti possano
utilizzare in attività finanziarie illegali i crediti
legalmente ricevuti deve spingere le banche ad evitare la
concessione di finanziamenti non direttamente giustificati
dall'attività economica svolta dagli stessi clienti. E' stata
richiamata la necessità che i controlli aziendali interni
contemplino meccanismi e procedure idonei ad evitare il
verificarsi di comportamenti infedeli di dipendenti, che diano
sostegno e appoggio a soggetti dediti all'usura.
Il sistema è stato inoltre invitato a svolgere presso la
clientela un'attenta opera di richiamo e di segnalazione per
rappresentare i rischi insiti nel richiedere prestiti a
soggetti non legittimati a svolgere attività di finanziamento.
Per il tramite dell'ABI è stato rivolto al sistema bancario
l'invito a predisporre tecniche di valutazione delle richieste
di fido, per i casi di particolare urgenza, che riducano i
tempi di risposta. Su questo argomento voglio aggiungere che
per quanto riguarda i piccoli crediti, il ricorso al credito
al consumo è chiaramente agevolativo, nel senso che le
modalità di istruttoria del fido sono semplificate al massimo,
basandosi essenzialmente sulla busta paga o sulla
dichiarazione dei redditi. Quindi, credo che chi faccia
ricorso al credito al consumo chiaramente usufruisca di
metodologie molto celeri nella concessione, salvo che non
disponga delle capacità di meritare il credito richiesto.
La molteplicità delle cause dell'usura e i suoi complessi
risvolti hanno indotto la Banca d'Italia ad avviare, anche in
questo caso, una ricerca per individuare gli ostacoli che, sul
versante dell'offerta, impediscono ai soggetti che si
rivolgono agli usurai di accedere direttamente al credito
bancario; verranno approfondite le eventuali insufficienze del
quadro normativo, nonché le disfunzioni nell'attività della
pubblica amministrazione, in particolare nelle procedure
esecutive per il recupero dei crediti, che indirettamente
favoriscono il fenomeno dell'usura. La ricerca comprenderà
anche un'analisi delle esperienze dei principali paesi esteri
in materia.
Sono a conoscenza che sul piano legislativo sono state
presentate in Parlamento numerose ipotesi di modifica
normativa. Sul tema, la Banca ha già fornito alla Commissione
competente il proprio contributo tecnico. E' stata condivisa,
tra l'altro, la scelta di svincolare la figura di reato
dell'usura dalla sussistenza dello stato di bisogno della
vittima e di renderla sufficientemente ampia da colpire tutte
le possibili modalità di aggressione ai beni del soggetto.
Per quanto concerne il riciclaggio, che è il punto nodale
dell'attenzione di questa Commissione, i meccanismi di
rilevazione introdotti dalla legge n. 197 del 1991 operano sia
a livello aggregato sia per i singoli casi. Dati aggregati
affluiscono all'Ufficio italiano dei cambi, al quale la legge
affida il compito di effettuare analisi statistiche volte ad
individuare flussi finanziari anomali riguardanti specifiche
aree territoriali. Queste elaborazioni, tuttora in fase di
sperimentazione, potranno confluire in un più ampio progetto
per una rilevazione sistematica dei fenomeni connessi alla
penetrazione della criminalità organizzata nell'economia e
nella finanza legale.
La rilevazione dei casi sospetti di riciclaggio è compito
degli intermediari, i quali valutano le operazioni poste in
essere nel contesto delle informazioni disponibili sul conto
della propria clientela; queste valutazioni si avvalgono della
base informativa contenuta negli archivi unici aziendali,
prescritti dalla legge n. 197. Essi contengono informazioni in
ordine a tutti i conti, ai depositi e a tutti gli altri
rapporti continuativi intrattenuti presso la banca, nonché a
tutte le operazioni che comportano movimentazioni superiori al
limite dei venti milioni di lire.
Le tracce di anomalia emerse presso l'intermediario
finanziario vanno poi
Pagina 324
approfondite sul piano investigativo. Le indagini giudiziarie
possono avvalersi delle informazioni che gli intermediari sono
tenuti a conservare. I rapporti tra intermediari e organi
inquirenti potranno divenire più agili, meno costosi,
attraverso l'anagrafe dei conti e dei depositi della
clientela, prevista dall'articolo 20 della legge n. 413 del
1991, che consente (o consentirà) di individuare rapidamente
gli intermediari presso i quali indirizzare gli accertamenti
di polizia giudiziaria, invece che allargare le richieste a
tutto il sistema nazionale.
La scelta di affidare agli intermediari il compito di
segnalare le operazioni sospette muove dalla considerazione
che le operazioni finanziarie in genere sono neutre; solo
confrontando l'aspetto oggettivo dell'operazione con le
caratteristiche soggettive del cliente può ricavarsi un
concreto giudizio di possibile anomalia.
E' noto che allo scopo di agevolare il compito degli
intermediari e per assicurare linee di comportamento omogenee,
la Banca d'Italia ha diffuso nel gennaio 1993 il cosiddetto
decalogo antiriciclaggio, che è stato redatto con l'apporto
dell'ABI e di tutte le forze di polizia. La Banca ha in mente
di rivedere il decalogo, per tenere conto sia dei cambiamenti
intervenuti nella legislazione sia delle esperienze maturate,
ma anche per integrare le fattispecie che denotano sintomi di
possibile anomalia. Seguirà una seconda fase di
sensibilizzazione dell'intero sistema bancario e finanziario,
volta ad incentivare l'opera di addestramento e formazione del
personale. Al momento dell'introduzione del decalogo esponenti
della Banca hanno effettuato numerosi incontri con dirigenti
bancari per illustrarne con chiarezza il contenuto e le
finalità. Il sistema bancario si è attivato per la formazione
del personale abilitato a svolgere attività in tale ambito.
Devo anche riferire che il sistema bancario sta mettendo
appunto una procedura informatica per un primo screening
delle operazioni da sottoporre a particolare esame; ciò potrà
costituire un ausilio per gli operatori, ma senza esimerli da
una valutazione responsabile dei singoli casi sulla base della
conoscenza del cliente.
E' ormai superata l'incertezza applicativa iniziale
relativa al legame con l'articolo 648-bis del codice
penale, la cui riformulazione oggi estende l'obbligo di
segnalazione non solo a specifiche fattispecie ma anche alle
ipotesi di reati gravi produttori di ricchezza illecita, tra i
quali quindi anche i fatti di usura.
Rimane tuttora irrisolto il principale problema avvertito
dagli operatori: la mancanza di meccanismi che assicurino la
completa riservatezza delle segnalazioni, che è spesso
condizione essenziale per la sicurezza del personale bancario
che opera in zone difficili. Si tratta di un'esigenza che è
stata già rappresentata in più sedi da tutte le autorità
interessate alla materia.
Concrete indicazioni su possibili interventi nella materia
dell'antiriciclaggio furono individuate già nell'ambito di un
gruppo di lavoro costituito presso la Banca d'Italia, su
invito del ministro dell'interno, nell'ottobre del 1992, al
quale partecipavano esponenti dell'ABI, dell'Ufficio italiano
dei cambi e delle forze di polizia. Tenuto conto
dell'esperienza francese, si potrebbe affidare a un organo
composto da autorità di polizia e amministrative l'esame delle
segnalazioni, oppure individuare modifiche procedurali che
rendano più agevole e riservato il flusso delle
segnalazioni.
Dalle più recenti rilevazioni emerge una inversione di
tendenza rispetto alla fase di prima applicazione; le
segnalazioni pervenute al nucleo speciale di polizia valutaria
dal 1^ gennaio al 15 settembre 1994 sono 529, più che doppie
rispetto a quelle dell'intero 1993 (234). In totale, dal 1991
le segnalazioni ricevute si ragguagliano a 888, di cui 792
provenienti dalle banche. Superata la fase di rodaggio,
quindi, il flusso delle segnalazioni tende ad accrescersi.
Credo che possa realisticamente prevedersi che, apportati gli
interventi correttivi e in specie quelli in punto di
riservatezza, il meccanismo di segnalazione delle operazioni
potrà dare i risultati voluti e attesi.
Pagina 325
Per quanto concerne l'ipotesi di introdurre, in
alternativa al sistema vigente, una banca-dati centralizzata
nella quale confluisca la generalità dei movimenti bancari, la
Banca d'Italia è tuttora dell'avviso che sussistano forti
controindicazioni sotto il profilo dell'utilità, della
fattibilità e dei costi, nonché sotto quello della
praticabilità giuridica.
Sotto il primo profilo, è estremamente difficile che da un
numero straordinariamente rilevante di dati possano
estrapolarsi informazioni realmente significative, ove queste
non siano collegate alla conoscenza del soggetto che le ha
poste in essere. E' da ritenere che il metodo secondo cui,
muovendo dal sospetto dell'intermediario sulla concreta
operazione si utilizzino i dati degli archivi informatici, sia
più efficace rispetto a quello che, partendo da una gran mole
di dati grezzi, implichi indagini a tappeto su una serie di
movimenti finanziari, per lo più legittimi, per giungere a
focalizzare l'attenzione su eventuali ipotesi di sospetto. Non
vanno poi sottovalutati i costi di impianto e di gestione di
un siffatto sistema informativo, che dovrebbe assorbire
quotidianamente i dati analitici dell'intero sistema
finanziario e non solo quelli, già di per sé numerosissimi,
delle banche.
Sul piano giuridico, credo di poter osservare che
l'ordinamento consente il superamento del diritto alla
riservatezza dei cittadini solo caso per caso, nel contesto
delle regole e delle garanzie proprie degli accertamenti
penali e tributari; qualora il meccanismo ipotizzato consenta
all'autorità pubblica di conoscere costantemente le attività
finanziarie dei cittadini o di avviare indagini sulla base di
mere estrapolazioni automatiche, esso potrebbe confliggere con
le basilari esigenze di riservatezza e di libertà.
Sottolineo infine che uno strumento di questo tipo è
estraneo all'esperienza degli altri paesi europei; una sua
introduzione penalizzerebbe fortemente il mercato italiano,
perché la generalità degli operatori tende a indirizzare le
proprie scelte di investimento verso sistemi meno vincolistici
e più rispettosi del diritto alla riservatezza.
Le disposizioni della legge n. 197 del 1991 mirano, com'è
noto, a scoraggiare l'uso del denaro contante e di altri mezzi
di pagamento anonimi, nonché a diffondere il ricorso a
strumenti che lascino tracce e consentano di ricostruire a
posteriori le operazioni eseguite.
La normativa affida esclusivamente agli intermediari
abilitati la gestione dei flussi di circolazione delle
disponibilità finanziarie, mirando a creare una barriera
all'immissione nell'economia legale di proventi illeciti. Il
testo unico in materia bancaria e creditizia aggiunge un
ulteriore elemento alla regolamentazione del sistema dei
pagamenti ed attribuisce alla Banca d'Italia la facoltà di
emanare disposizioni al fine di promuovere il regolare
funzionamento dei sistemi di pagamento.
Sulla base di alcune analisi effettuate, nel confronto con
altri paesi europei l'entità complessiva della circolazione
del contante in Italia non mostra aspetti di particolarità,
anche in rapporto al prodotto interno lordo. L'andamento della
circolazione monetaria dipende anche da componenti
abitudinarie e dal livello di diffusione dei mezzi di
pagamento alternativi; da questa analisi (riportata in
apposito allegato) si è rilevato che il maggior contributo
all'aumento del circolante è attualmente riconducibile alle
regioni meridionali.
Sono in corso approfondimenti congiunti del Ministero
dell'interno, dell'Ufficio italiano dei cambi e della Banca
d'Italia per confrontare con le previsioni della disciplina
antiriciclaggio l'operatività delle cosiddette società di
servizi che, all'iniziale attività di mero trasporto di
valori, vanno accompagnando ulteriori funzioni di smistamento
delle banconote; potrà forse emergere la necessità di
specifici interventi di regolamentazione.
Per quanto concerne il ruolo della Banca d'Italia, devo
dire che, già nella sua funzione di banca centrale, essa ha
recepito pienamente al proprio interno le disposizioni e lo
spirito della normativa antiriciclaggio e delle altre regole
dettate per
Pagina 326
accrescere l'efficienza e la trasparenza della pubblica
amministrazione. L'archivio unico informatico è stato
puntualmente attivato, sono state affinate le procedure di
controllo sulle operazioni ed è stata svolta una diffusa ed
ampia opera di addestramento e formazione del personale
centrale e periferico.
Pur essendo meno frequente il ricorso dei presupposti
perché scatti l'applicazione dell'articolo 3 della legge n.
197 del 1991, considerata la ridotta operatività "bancaria"
dell'istituto, con clientela privata non creditizia o
finanziaria, tuttavia, anche con questi limiti, sono state
inoltrate alla competente autorità complessivamente 14
segnalazioni di operazioni anomale, 13 delle quali hanno
riguardato operazioni in titoli.
Particolare rilievo assume il contributo che la Banca
d'Italia fornisce alla lotta alla criminalità nelle sue
manifestazioni finanziarie, attraverso l'esercizio dell'azione
di vigilanza e la collaborazione con gli altri organi dello
Stato. I controlli sugli adempimenti degli intermediari in
materia di antiriciclaggio costituiscono ormai parte
integrante dell'ordinaria attività di vigilanza.
E' stata svolta un'opera di sensibilizzazione per
l'adozione, da parte del sistema bancario e finanziario, di
moduli organizzativi funzionali agli adempimenti richiesti
dalla legge n. 197 del 1991; è stata condotta un'azione
ricognitiva sullo stato di attuazione della normativa presso
il sistema. In sede ispettiva vengono effettuati controlli su
campioni di operazioni, anche presso dipendenze periferiche,
al fine di accertare l'avvenuta registrazione delle operazioni
cosiddette rilevanti, l'osservanza delle disposizioni in tema
di limitazione all'uso del contante e di circolazione dei
titoli al portatore, l'adeguatezza delle procedure di
segnalazione delle operazioni "sospette".
Nell'ambito di accordi con l'Ufficio italiano dei cambi è
stato realizzato, nel periodo 1992-1993, un programma
congiunto di ispezioni settoriali presso oltre 400 sportelli
bancari situati nelle quattro regioni meridionali
caratterizzate da una maggiore penetrazione della criminalità
organizzata. L'Ufficio italiano dei cambi ha avviato
autonomamente 29 accertamenti presso aziende di credito.
Verifiche sul rispetto della disciplina antiriciclaggio
vengono eseguite anche in occasione di accertamenti ispettivi
nei confronti degli altri intermediari "vigilati" (mi
riferisco alle SIM, alle società finanziarie capogruppo, alle
finanziarie iscritte all'elenco ex articolo 107 del testo
unico, alle società di gestione di fondi comuni di
investimento). Nel triennio 1991-1993 sono state effettuate
543 ispezioni di vigilanza nei confronti del sistema bancario.
In presenza di violazioni delle disposizioni di legge o
amministrative, la Banca d'Italia ha avviato, nel medesimo
triennio, 213 procedure per l'emanazione di decreti
sanzionatori da parte del ministro del tesoro.
Nel periodo dal 30 giugno 1990 al 30 giugno 1994 sono
stati assunti 22 provvedimenti di gestione straordinaria e 11
di liquidazione coatta amministrativa, per un totale di 33; di
essi, ben 24 sono relativi a banche dislocate nell'Italia
meridionale.
L'inosservanza delle disposizioni in materia di
limitazione nell'uso del contante e nella circolazione dei
titoli al portatore configura illecito sanzionabile in via
amministrativa con decreto del ministro del tesoro, al quale
dal 1^ gennaio 1992 la Banca d'Italia ha segnalato 71 casi.
Con riferimento alle omissioni di registrazione delle
operazioni rilevanti, che configurano ipotesi di reato, sono
state inoltrate, dal 1992, 80 segnalazioni alle competenti
procure della Repubblica. Inoltre, se dalle verifiche condotte
emerge che le irregolarità sono connesse a particolari
disfunzioni nell'organizzazione e nei controlli interni, la
Banca d'Italia interviene nei confronti degli intermediari
affinché adottino le necessarie misure correttive.
In relazione ai compiti rimessi dalla legge n. 197 del
1991 all'Ufficio italiano dei cambi, nel febbraio 1992 è stato
sottoscritto dalla Banca e dall'Ufficio un protocollo d'intesa
per il coordinamento dell'attività di vigilanza in materia di
riciclaggio, al quale si è aggiunto un accordo per lo
Pagina 327
scambio di informazioni sulle società finanziarie, al fine di
scovare eventuali soggetti abusivi.
Il numero complessivo di richieste di collaborazione della
magistratura è in costante aumento (139 nel 1992, 273 nel 1993
e 206 nei primi nove mesi del 1994). In molti casi tali
richieste hanno riguardato l'utilizzo di funzionari della
Banca nell'ambito di procedimenti penali per il conferimento
di incarichi peritali o di consulenza tecnica che richiedono
la ricostruzione di operazioni complesse presso intermediari,
ovvero la loro audizione in qualità di testi. Va segnalata la
piena disponibilità che la Banca d'Italia ha rappresentato
alla Direzione nazionale antimafia a fornire consulenze
tecniche nel corso di indagini in tema di criminalità
organizzata.
In relazione a intese di carattere generale, è stato
inoltre sviluppato un proficuo scambio di informazioni anche
con la Direzione investigativa antimafia.
Sono intensi i rapporti con la Guardia di finanza, in
particolare in tema di società finanziarie di dubbia
legittimità. Nel 1993 è stato trasmesso un elenco di 187
società aventi sede in Italia meridionale venute
all'attenzione della Banca d'Italia per possibili profili di
abusivismo. Con la Guardia di finanza è stato stipulato, nello
stesso tempo, un accordo, recentemente divenuto operativo, per
l'esercizio dei controlli ispettivi in tema di trasparenza
delle operazioni e dei servizi finanziari nei confronti degli
intermediari non sottoposti ad altre specifiche forme di
vigilanza. I direttori delle filiali provinciali della Banca
d'Italia mantengono uno stretto raccordo con i prefetti,
attraverso la partecipazione ai Comitati per l'ordine e la
sicurezza pubblica. La Banca d'Italia partecipa inoltre, con
l'Ufficio italiano dei cambi e con la Guardia di finanza, al
Comitato per la risoluzione delle problematiche
dell'antiriciclaggio ex legge n. 197 del 1991, istituito
presso il Ministero del tesoro.
Per quanto concerne il rilievo internazionale, al quale ha
fatto riferimento il governatore, in questo ampio scenario la
globalità e l'intensificazione dei rapporti finanziari,
determinati anche dalla liberalizzazione dei movimenti di
capitale a breve e a lungo termine, accrescono le probabilità
di sviluppo anche delle attività economiche illecite. La massa
dei movimenti è ingente ed è difficile comprendere quanto e
cosa si racchiuda in questi movimenti.
L'esistenza di centri finanziari che devono il proprio
successo alla mancanza dei vincoli e dei controlli sui
trasferimenti e depositi di fondi consente di aggirare le
misure predisposte nei paesi di origine. Nei paesi dell'est
europeo la debolezza delle strutture economiche richiede
consistenti afflussi di capitale per finanziare gli
investimenti; nel contempo, controlli pubblici ancora
insufficienti non assicurano le necessarie barriere
all'ingresso di capitali di provenienza illecita. Su tali
flussi non si dispone di informazioni quantitative, né sono
possibili stime affidabili.
La più solida barriera ai movimenti dei proventi
dell'attività criminale organizzata è rappresentata dalla
cooperazione fra le autorità preposte ai controlli. Con la
sottoscrizione dei Memoranda of understanding fra le
"Vigilanze" dei paesi comunitari si dà concreta attuazione
all'integrazione internazionale. Vengono scambiate
informazioni su episodi di patologia finanziaria che
riguardano singoli intermediari.
Lo scambio di informazioni, seppure su basi non
codificate, si va realizzando tra le autorità dei paesi ad
economia matura; ciò anche sulla scorta di esperienze - quali
la vicenda della Bank of credit and commerce
international (BCCI) - che hanno dimostrato la necessaria
complementarità dei controlli, specie in ipotesi di
condizionamenti criminali delle scelte di gestione.
Il Gruppo di azione finanziaria internazionale per la
lotta al riciclaggio dei proventi illeciti, costituito nel
1989 dai sette paesi maggiormente industrializzati, ha
rappresentato un significativo foro di incontro fra le diverse
delegazioni nazionali dell'intera area OCSE e delle piazze di
Hong Kong e Singapore. Le 40 raccomandazioni elaborate dal
GAFI configurano il comune denominatore dell'assetto degli
ordinamenti nazionali per la lotta alla finanza illecita e
tracciano le linee per
Pagina 328
l'affinamento delle strategie dell'azione di contrasto.
Si è appena conclusa la fase dei lavori del GAFI
orientata, attraverso un sistema di mutue valutazioni, a
verificare lo stato di effettivo recepimento delle
raccomandazioni nelle legislazioni, nel sistema dei controlli
amministrativi e di polizia e nella cooperazione giudiziaria
realizzata dai singoli paesi aderenti. Nel quadro di questi
lavori, nel 1993 una commissione internazionale di esperti ha
condotto una visita presso autorità, amministrazioni ed
organismi del nostro paese impegnati nell'azione
antiriciclaggio, tra i quali la Banca d'Italia e l'Ufficio
italiano dei cambi. Le conclusioni cui gli esperti sono
pervenuti, contenute in un documento approvato dall'Assemblea
plenaria del GAFI, riconoscono la validità dell'impianto
normativo antiriciclaggio del nostro paese, richiamando
l'attenzione sull'esigenza, peraltro già ben presente alle
autorità italiane, di rendere più funzionali le procedure per
la gestione delle segnalazioni delle operazioni sospette.
Su questo punto le esperienze estere sono eterogenee.
Tutte le soluzioni adottate perseguono, tuttavia, l'obiettivo
della "riservatezza" delle segnalazioni e del loro
accentramento presso "unità" di analisi. Orientamento comune
dei paesi europei è stato quello di rifiutare, perché ritenuti
difficilmente governabili, sistemi basati sull'automatica
acquisizione di dati rilevanti in senso quantitativo.
Il GAFI, nella sessione dei lavori per il 1994-1995, ha
programmato una specifica valutazione comparativa delle
diverse formule già realizzate, o in via di realizzazione, nei
diversi paesi europei. Un nuovo elemento di preoccupazione
emerso di recente in sede GAFI è costituito dalle modalità
operative di taluni sistemi privati di compensazione delle
transazioni internazionali, che non sembrano assicurare piena
trasparenza circa le generalità dell'ordinante e del
beneficiario effettivo delle operazioni.
L'esigenza della cooperazione internazionale ha ricevuto
un'autorevole conferma dalla recente conferenza di Napoli del
G7 e credo che un ulteriore significativo appuntamento sia
rappresentato dalla conferenza dell'ONU che si terrà a Napoli
nel prossimo novembre. Credo anche che questa sia oggi la sede
maggiormente legittimata a compiere interventi di questo tipo
per estendere la normativa in materia a tutti i paesi. Ritengo
che il GAFI, con le nuove attività, esaurisca la sua funzione,
per cui vi è bisogno di un organo che abbia il potere di
incidere sulle decisioni governative per raggiungere risultati
obiettivi.
La Banca d'Italia è impegnata a fornire varie forme di
ausilio ai paesi dell'est europeo e a quelli in via di
sviluppo, al fine di consentire ai medesimi di impiantare
efficaci sistemi di controllo sulle attività finanziarie.
Nell'ambito di accordi bilaterali di assistenza, si svolgono
frequentemente, presso il nostro istituto, stages per
rappresentanti di banche centrali; elementi della Banca
d'Italia, inoltre, si recano spesso presso dette banche per
collaborare a specifici programmi di formazione e di
qualificazione. Infine, su richiesta del Fondo monetario
internazionale, la Banca d'Italia ha istituito corsi periodici
di formazione per esponenti di banche centrali di paesi
dell'Europa orientale.
Quanto alle prospettive, nell'azione di contrasto al
riciclaggio va completandosi la fase di impianto del sistema
normativo e dei controlli. E' stata inoltre svolta un'ampia
opera di sensibilizzazione degli intermediari. Su queste basi
è da attendersi una fase di piena attuazione delle indicazioni
della legge e delle autorità. Talune proposte operative da me
richiamate potrebbero costituire un ulteriore impulso per
l'azione di contrasto ai fenomeni illegali nel sistema
finanziario, contribuendo a migliorarne i risultati.
In conclusione, ritengo utile riassumere alcuni degli
orientamenti prospettati. In materia di lotta all'abusivismo
si segnala una duplice esigenza: rafforzare l'azione di
controllo sul territorio, attraverso la Guardia di finanza e
le altre forze dell'ordine, al fine di far emergere i soggetti
illegali; sensibilizzare i cittadini per evitare
Pagina 329
che si rivolgano a soggetti non autorizzati a svolgere
attività finanziaria.
In tema di contrasto all'usura, ferma restando
l'opportunità dei previsti interventi legislativi, desidero
richiamare l'impegno del sistema bancario a corrispondere, nel
rispetto dei criteri tecnici della valutazione del merito di
credito ed in forme e con procedure adeguate, alle richieste
di credito dei piccoli operatori, nonché lo sviluppo di
iniziative volte a prevenire il ricorso all'usura, mediante
strumenti di garanzia collettiva promossi o costituiti da
associazioni di categoria o da fondazioni che abbiamo scopi di
utilità sociale.
Quanto alla lotta al riciclaggio, gli orientamenti
prospettati concernono l'aggiornamento del decalogo emanato
dalla Banca d'Italia e l'avvio di una nuova azione di
sollecitazione indirizzata, in particolare, agli intermediari
non bancari; concernono, inoltre, la revisione della procedura
di segnalazione delle operazioni sospette, in funzione di una
assoluta riservatezza dei soggetti segnalanti, eventualmente
affidando il vaglio delle operazioni ad un organismo unico,
cui partecipi, accanto alle forze di polizia, una componente
di natura tecnica; il rafforzamento della cooperazione
internazionale in relazione alla continua evoluzione dei
fenomeni finanziari illegali, che tendono a svilupparsi nei
varchi lasciati sguarniti dalla regolamentazione e dai
controlli.
PRESIDENTE. Ringrazio il dottor Desario per l'ottima
relazione. Poiché il governatore Fazio non desidera aggiungere
altre osservazioni, do la parola ai colleghi che intendono
rivolgere domande ai nostri ospiti.
ALESSANDRA BONSANTI. Vorrei chiedere al governatore
della Banca d'Italia e al dottor Desario (che conosco da tempo
per il lavoro che egli ha svolto in alcuni settori di
osservazione della criminalità organizzata) di effettuare un
soltanto apparente salto indietro, diciamo un salto indietro
"storico". Per molti anni in Italia le banche del riciclaggio
e quelle legate più strettamente alla mafia hanno fatto capo
in un primo momento a Michele Sindona e, in una fase
successiva, a Roberto Calvi, entrambi iscritti alla loggia
massonica P2 ed entrambi assassinati. L'universo del
riciclaggio rappresenta oggi un ambito molto più complesso
rispetto al passato tanto che, se ripensiamo al Banco
Ambrosiano ed alle banche di Sindona, possiamo avere
l'impressione che fossero una sorta di gioco da ragazzi, anche
se Sindona ha sempre rivendicato a se stesso un ruolo
importante di maestro nel meccanismo delle scatole cinesi
delle società estere. Vorrei chiedervi, in base all'esperienza
da voi maturata e che in parte avete vissuto sulla vostra
pelle (penso, in particolare, a ciò che è accaduto al dottor
Sarcinelli ed al governatore Baffi nel momento in cui hanno
cercato di penetrare a fondo questo universo), se ritenete che
oggi in Italia esistano eredi delle situazioni di allora e
quali pensate possano essere i canali che hanno ereditato
tutto ciò che fu di Sindona e di Calvi. Sapete bene che negli
Stati Uniti si parla molto di Parretti e in Svizzera di
Fiorini (del quale si parla anche negli Stati Uniti), ma tutto
questo sembra un aspetto limitato rispetto al problema
considerato nella sua globalità. Qual è il vostro giudizio al
riguardo?
Inoltre vorrei sapere se riteniate che in Italia oggi
possa esistere il rischio che imperi finanziari o grandi
capitali sorti sulla base di attività di riciclaggio o
comunque illegali siano completamente entrati nella sfera
della legalità e se esistano strumenti adeguati per indagare
su certe origini oscure, oppure se gli italiani debbano
rassegnarsi a pensare che nella seconda Repubblica debba
essere dimenticato tutto ciò che nacque nella illegalità della
prima.
Infine, vorrei sapere se esista un elenco dei paradisi
fiscali più appetibili e adoperati. Penso, infatti, che già
l'individuazione dei punti di arrivo di certi capitali
potrebbe far suonare un campanello d'allarme. L'ultima domanda
è la seguente: quali sono gli istituti esteri più preparati
nel settore del riciclaggio, ai quali la Commissione
Pagina 330
potrebbe rivolgersi per approfondire il problema?
GIUSEPPE ARLACCHI. Ho molto apprezzato le vostre
relazioni, perché hanno dato la misura del grosso passo in
avanti che anche la Banca d'Italia ha compiuto negli ultimi
anni sotto il profilo dell'acquisizione di una sensibilità più
spiccata ed evidente rispetto ad un problema che in precedenza
era minimizzato o negato da molte autorità finanziarie
pubbliche e private del nostro paese. Credo che tale
atteggiamento rappresenti in gran parte l'effetto del
mutamento dei tempi e che su di esso abbia anche influito la
dichiarazione di Basilea. Ripeto: ho molto apprezzato la
vostra apertura così come ho apprezzato anche il richiamo ad
una posizione tradizionale che avete sempre assunto circa il
collegamento tra la proliferazione degli sportelli bancari e
delle piccole banche in alcune aree del paese, soprattutto al
sud, ed il riciclaggio. Voi avete sempre sostenuto che tale
correlazione è probabilmente inesistente, o comunque minima, e
che il problema del riciclaggio del denaro sporco e di origine
illecita presenta dimensioni più ampie e molto più difficili
da individuare rispetto ad un criterio basato sulla pura e
semplice statistica che segnala l'aumento del numero degli
sportelli bancari.
E' evidente che i grandi flussi di riciclaggio implicano
la collaborazione o la complicità di grandi istituti
finanziari, mentre per il piccolo riciclaggio e le piccole
operazioni illecite viene offerta la collaborazione dei
piccoli istituti. Mi pare che i due casi più importanti
verificatisi negli ultimi anni sono quello della BCCI, da voi
richiamato nella relazione (un caso classico di riciclaggio
mondiale che segue le vicende di Sindona e di Calvi), e
quello, che pure presenta caratteristiche completamente
differenti, della Banca nazionale del lavoro italiana,
coinvolta nel finanziamento di operazioni illecite (in questo
caso l'economia illegale è stata finanziata dall'economia
legale, con un intreccio sul quale sarebbe molto interessante
riflettere anche a livello normativo). Tali casi dimostrano
come il riciclaggio a livello mondiale sia collegato a grandi
istituti e ad altrettanto grandi segmenti del sistema
internazionale. E' evidente che abbiamo un mercato
internazionale, quello dell'eurodollaro, il quale, per le sue
dimensioni e per le caratteristiche di anonimità dei suoi
operatori, nonché per la competizione molto intensa che in
esso si sviluppa, rappresenta l'ambito privilegiato di azione
di alcuni istituti finanziari a rischio molto elevato (con
tendenze speculative ed ultraspeculative) nonché il luogo in
cui operano i segmenti del sistema finanziario internazionale,
cioè i centri finanziari offshore, i paradisi fiscali
che tanto ci preoccupano.
Qual è il vostro parere sulla incidenza rispetto alla
questione dei paradisi fiscali dei centri finanziari
offshore coinvolti nelle operazioni di finanza illecita
degli ultimi anni? Mi riferisco sia ai centri finanziari puri
sia a quelli che presentano al loro interno sistemi bancari e
finanziari. In sostanza, vorrei sapere quale sia l'incidenza
del mercato dell'eurodollaro e dei paradisi fiscali sul
sistema del riciclaggio internazionale.
Ho apprezzato la considerazione del dottor Desario secondo
cui il GAFI, nonostante abbia svolto un ottimo lavoro di
ricognizione e di analisi, non è più sufficiente, ponendosi
invece la necessità di andare molto più avanti. Cosa
suggerite, sul piano dell'azione internazionale del nostro
paese, a questo riguardo? Ritenete che quella della creazione
di un'istituzione internazionale o sovranazionale di carattere
europeo o mondiale che abbia il compito di monitorare la
correttezza delle transazioni sia un'idea sulla quale
cominciare a riflettere? Mi riferisco ad una specie di
Security exchange commission mondiale che abbia il
compito di garantire la sicurezza delle transazioni
internazionali, visto che il fenomeno del riciclaggio è
connesso ad un fenomeno di stabilità del sistema finanziario
internazionale.
LUIGI RAMPONI. Ho ascoltato una relazione splendida per
la globalità e per l'incisività. Intendevo porre una serie di
domande, ma rinuncio, perché sarebbe
Pagina 331
difficile, da una parte, porre domande chiare e, dall'altra,
consentire risposte esaurienti. Rimane, comunque, questa
bellissima relazione di cui vi sono molto grato; essa è la
base per l'avvio, o meglio il proseguimento di una
collaborazione reciproca, nel corso della quale potremo
entrare nel merito di ciascun argomento in modo molto più
efficace.
Ho colto con grande piacere un senso di maturazione e di
responsabilità cosciente, dal punto di vista
dell'aggiornamento della normativa, ed una disponibilità
pressoché totale nei confronti dell'integrazione di metodi di
carattere sia tecnico-informatico sia di carattere umano.
Non mi sento di dire altro che grazie per questa relazione
che studierò in vista dei contatti che avremo, una volta che
avremo definito - e lo faremo a breve scadenza - l'attività
della Commissione articolata per gruppi.
Credo di poter dire anche a tutti i colleghi che oggi,
nonostante le grandi difficoltà, il contesto italiano in
ambito legislativo e bancario è certamente all'avanguardia a
livello europeo. Grazie.
MICHELE CACCAVALE. Anch'io esprimo il mio compiacimento
per le relazioni, che confermano l'azione della Banca d'Italia
a sostegno dello Stato nella lotta contro la criminalità.
Il governatore ha detto che la legge n. 197 del 1991 è
applicata "con efficacia soddisfacente". Nel corso di una
audizione del ministro Maroni svoltasi in questa Commissione,
sono stati sollevati dubbi e perplessità sulla possibilità di
apertura di nuovi sportelli di casinò, proprio perché ciò
presuppone un'azione di riciclaggio di denaro sporco. Premesso
che in Italia ne operano quattro, in deroga agli articoli 718
e seguenti del codice penale, se venisse applicata anche allo
sportello del casinò la legge n. 197 prevista per gli
sportelli bancari, si otterrebbe la stessa "efficacia
soddisfacente" nell'azione contro il riciclaggio di denaro
sporco?
Avete parlato di usura e di clienti "bancabili" o meno: il
cliente non bancabile è quello non affidabile, che ha subito
protesti o che ha avuto qualche decreto ingiuntivo; però
esistono molti casi in cui sono oggetto di usura proprio
soggetti protestati che da qualche anno hanno avviato
un'attività pulita. Questa, infatti, ha bisogno del sostegno
della banca, ma la banca giudica il soggetto non bancabile,
anche se alle sue spalle vi sono compendi immobiliari che
potrebbero garantire l'esposizione bancaria. Proprio questi
soggetti sono al centro dell'attenzione dell'usura. Se
spostassimo un pochino il limite che intercorre tra il
soggetto bancabile e quello non bancabile, eviteremmo altri
clienti all'usura.
Quando il governatore afferma che la difesa contro il
riciclaggio presuppone una partecipazione convinta e
responsabile degli operatori nell'applicazione della
normativa, ritengo si debba considerare anche un altro
aspetto: forse non bastano i corsi di formazione per i
dirigenti bancari; serve un cambio di cultura. Finché il
dirigente bancario sarà soggetto ad una classificazione legata
a raccolta, disponibilità, ed impieghi, cioè ai risultati del
suo sportello, non avremo mai un'applicazione ed una
partecipazione convinte.
Nel Pometino esistono alcune piccole agenzie che hanno
come clienti pastori sardi, che teoricamente dovrebbero essere
gente semplice ma che invece hanno decine di miliardi in BOT
(magari sono gli stessi pastori sardi oggetto di indagine da
parte dell'autorità giudiziaria per qualche rapimento). Per
l'economia dell'agenzia e per la carriera del capo agenzia
essi costituiscono un patrimonio a cui difficilmente, per
cultura, questi può rinunciare.
LUCIANO VIOLANTE. Tanto il governatore quanto il dottor
Desario hanno fatto riferimento al problema della cooperazione
internazionale, anche perché risulta dalle indagini che il
grande riciclaggio è internazionale, e non nazionale, e tocca,
in media, almeno quattro paesi.
Riagganciandomi all'analisi che faceva il collega
Arlacchi, mi pare che, in base ai dati, le transazioni
finanziarie quotidiane si aggirino intorno agli 880 miliardi
di dollari e quelle commerciali intorno ai 3 mila
Pagina 332
miliardi di dollari annui. Praticamente in tre giorni e mezzo
di transazioni finanziarie si coprono le intere transazioni
commerciali annuali.
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Il dato è di qualche anno fa, oggi è superato.
LUCIANO VIOLANTE. Inoltre, credo che lo scarto tra
entrate ed uscite annue sia elevatissimo, nel senso che vi è
una massa monetaria notevole che circola senza corrispettivo e
senza documentazione. Non è che questo sia tutto denaro
sporco, ma è quel denaro "caldo" che si sposta per tante
ragioni. Certamente, però, flussi di questo genere intanto
sono possibili in quanto vi sono aree territoriali quali i
paradisi fiscali e così via. Nell'ambito della cooperazione
internazionale è possibile che le grandi banche centrali
comincino ad assumere un indirizzo nei confronti delle banche
di quei paesi che ospitano in modo privilegiato capitale
riservato? Domando questo perché, per esempio, in alcuni di
questi paradisi come le Cayman vi sono dipendenze di banche
legali, diciamo così. Allora il problema non è quello dello
statuto che quei governi assicurano al sistema bancario ma
quello delle banche italiane, inglesi o tedesche che hanno
loro articolazioni.
Signor presidente, propongo, per inciso, di inserire nella
modifica al regolamento una nota che vieti l'uso del
telefonino in aula, che credo raccoglierà l'unanimità.
PRESIDENTE. Non credo, perché molti lo usano.
LUCIANO VIOLANTE. In base al principio dell'ipocrisia,
tutti voteranno a favore.
PRESIDENTE. Perché il principio dell'ipocrisia è quello
più vigente. Andiamo avanti.
LUCIANO VIOLANTE. Come dicevo, il problema è che in
questi paesi vi sono diramazioni di banche di paesi "seri".
Allora mi chiedo se le banche centrali non possano svolgere
un'azione di correzione rispetto a questa tendenza.
Naturalmente si tratta di un'azione che deve essere svolta a
più livelli, perché non può riguardare un solo istituto o un
solo paese.
Tra i paradisi fiscali noti ho contato 14 paesi che fanno
riferimento all'area inglese (ex colonie, paesi che
fanno riferimento economico-finanziario all'Inghilterra o
anche paesi in piena giurisdizione inglese); mi domando,
allora, se vi siano alcune banche con maggiore responsabilità,
non in senso penale e politico, ma che abbiano maggiore
capacità di indirizzo in questa direzione. Ho l'impressione
che finché si conservano queste enclave sarà difficilissimo
fare una lotta contro il riciclaggio sul piano
internazionale.
Seconda questione: loro hanno fatto riferimento alla
circolazione monetaria; ho visto che i dati sono leggermente
superiori, nella media, a quelli degli altri paesi, ma ciò
corrisponde a tradizioni italiane; però vorrei chiedere
spiegazione su due opacità istituzionali. La prima riguarda i
libretti al portatore che ormai per la forma, in senso
materiale (sono delle piccole schede), che hanno assunto,
sostanzialmente sostituiscono il denaro circolante molto più
della lira pesante, nel senso che si tratta di tagliandi che
valgono, ad esempio, 20 milioni e che sono immessi sul
mercato. L'altra riguarda i certificati di deposito: una
circolare del Ministero del tesoro del 1991, per ragioni
contabili interne tra banca centrale e singole banche, li
esclude dalla dizione e dalla categoria del deposito. Di
fatto, però, credo che ciò esenti questi titoli anche da altre
forme di verifiche e di controlli; essi rischiano cioè di
essere titoli al portatore come i libretti. Se ciò è vero,
corriamo il rischio di aver innovato, senza volerlo, il
sistema monetario costituendo titoli che integrano la
circolazione monetaria, senza esserlo, e sfuggono ai
controlli.
Terza questione. E' difficilissimo valutare il giro di
affari del crimine, tanto che le valutazioni oscillano
fortemente; cito due persone serie: Deaglio parla di 100 mila
miliardi all'inizio degli anni ottanta e
Pagina 333
Rey parla di 26 mila miliardi nel 1990. Vi sono poi molti
altri dati maggiori e minori. L'osservatorio di cui loro hanno
parlato - che credo avrebbe straordinaria importanza da questo
punto di vista - potrebbe adoperarsi non per quantificare ma
per fornire indici che facciano comprendere a tutti gli
operatori economici quali siano i rischi che si corrono?
Infatti, è necessario fare una battaglia non solo normativa ma
anche culturale, nel senso che, finché non ci si rende conto
che difendere l'economia dal crimine è interesse dei soggetti
economici e che l'apparente bombola di ossigeno di oggi può
essere la zavorra di domani, sarà difficile avere una vera
collaborazione su questo terreno. Allora, forse, uno studio
serio e attento da parte di un'autorità che abbia gli
strumenti per farlo, che indichi il pericolo reale da questo
punto di vista, potrebbe aiutare la creazione di una cultura
in tale direzione.
Un altro aspetto culturale, che riguarda piuttosto il
Parlamento, è quello della selezione delle regole. Il mercato
rischia di essere schiacciato dalle regole, per cui quello
della selezione qualitativa credo sia un punto assolutamente
essenziale. Non so se il testo unico aiuti in questa
direzione, però sarebbe utile che la Banca d'Italia svolgesse
la sua autorevole funzione di consiglio e di indirizzo
sull'individuazione dei settori da "disboscare" e
razionalizzare dal punto di vista delle regole.
GIUSEPPE SCOZZARI. Anch'io mi congratulo per le
relazioni, che occorre studiare bene per capirne meglio le
dinamiche e per comprendere quello che si sta facendo per
combattere la criminalità organizzata. Concordo con quasi
tutto quello che è stato detto. Dico quasi tutto perché il
dottore Desario ha fatto un'affermazione in relazione alla
quale vorrei avere qualche delucidazione: egli ha affermato
che l'usura è esterna al sistema bancario.
In questi giorni mi sono occupato della legge sull'usura
(a proposito della quale abbiamo perso un'occasione
importante, perché il testo definito ieri dalla Camera e che
verrà approvato definitivamente martedì prossimo, a mio
personale giudizio è pessimo) e nel corso degli incontri che
ho avuto con le vittime del fenomeno, con le associazioni che
tutelano gli usurati e con diversi magistrati è emerso,
purtroppo, un fenomeno preoccupante, che si può riassumere nel
fatto che l'usura è, per così dire, figlia delle banche. Si
tratta di un'affermazione grave, che purtroppo, però, trova
riscontro nella grande maggioranza dei casi di cui mi sono
trovato a discutere con piccoli commercianti, artigiani, o
semplici cittadini che hanno subìto l'usura.
Il meccanismo che dà origine a questo fenomeno nasce dalla
facoltà, prevista dall'articolo 6 della normativa sul sistema
bancario, per i dirigenti degli istituti di credito di
chiedere il rientro immediato, entro 24 ore, dei prestiti
concessi. Ciò comporta che il più delle volte chi, dopo aver
avuto grande fiducia dall'istituto di credito, non è in
condizione di restituire immediatamente il denaro poiché non
dispone della liquidità necessaria, pur offrendo notevoli
garanzie patrimoniali, deve ricorrere a qualche sistema
alternativo. Il terribile meccanismo che mi è stato illustrato
è quello secondo il quale è proprio il funzionario della
banca, per puro caso, a presentare al potenziale usurato chi
può risolvere i suoi problemi di rientro immediato, così si
instaura il rapporto di usura. Vi sono indagini che, almeno in
Sicilia, confermano questa ricostruzione dei fatti; nei
quattro più grandi centri della provincia di Agrigento, per
esempio, tra gli arrestati per vicende connesse all'usura
figurano anche alcuni funzionari di banca.
La prima domanda che rivolgo, è dunque: quali controlli
interni sono possibili per accertare eventuali comportamenti
poco coerenti con il dovere dei funzionari di banca? Che
possibilità vi sono per una evoluzione culturale dei dirigenti
delle banche, che hanno una grande responsabilità per la
sopravvivenza del sistema economico locale ma anche
nazionale?
Vorrei poi sapere quante segnalazioni alle forze di
polizia, ai sensi dell'articolo 3, siano state fatte in tema
di usura, se questo istituto funzioni ed in che termini si
svolga il rapporto.
Pagina 334
Desidero altresì conoscere la vostra opinione in relazione
alla necessità di definire nuove regole tra banche ed utenti
per quanto riguarda la certezza dei tempi degli affidamenti.
Il più delle volte, infatti, il sistema degenera perché i
tempi di affidamento sono eccessivamente lunghi e si
richiedono garanzie particolarmente gravose anche per crediti
di minore entità. Al sud purtroppo è così, dottor Desario.
Vorrei inoltre sapere se riteniate percorribile l'ipotesi di
richiedere una motivazione del diniego, che quanto meno
fornirebbe a chi chiede il prestito la possibilità di
rivolgersi al governatore della Banca d'Italia per
sottolineare l'infondatezza dei motivi della negazione del
credito. Avviene spesso, infatti, che vi siano motivi
infondati, che però vengono espressi solo oralmente.
Faccio infine un accenno a due vicende siciliane:
Sicilcassa e Banco di Sicilia. Nel corso dell'ispezione
presso il Banco di Sicilia (proprio oggi c'è una sua foto su
Il giornale di Sicilia accanto ad un articolo sulle
vicende siciliane e la Banca d'Italia il cui titolo è,
all'incirca, "No al commissariamento". Il Mattino: "Via
alla ricapitalizzazione") per la questione dei crediti non
recuperabili, quali anomalie sono state riscontrate (ritengo
che ve ne siano di gravissime nella vicenda dell'estrema
scopertura che ha visto il Banco di Sicilia)? Sono state
accertate pressioni per favorire gli affidamenti?
Per quanto riguarda l'altra vicenda, quella della
Sicilcassa, quanto è avvenuto è davvero incredibile. Il
meccanismo è questo: il fondo pensioni avrebbe potuto
partecipare ad un'asta ed acquistare un immobile per 15
miliardi; non lo ha fatto; ha prestato i soldi alla ditta dei
Costanzo per acquistarlo e dopo un anno ha acquistato lo
stesso immobile per 30 miliardi.
LUIGI RAMPONI. Non è incredibile, è uno dei mille
casi!
GIUSEPPE SCOZZARI. Leggendo queste notizie viene la
pelle d'oca e ci si domanda se davvero il sistema creditizio
faccia acqua da tutte le parti.
Cosa intende fare la Banca d'Italia per evitare il
ripetersi di vicende di questo genere, che tra l'altro
riguardano transazioni di decine di miliardi? Per quanto
riguarda la Sicilcassa, il mio auspicio è che venga
commissariata; anche il governatore ha già espresso un parere
negativo, che io certamente rispetto.
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
E' anche nell'interesse della Sicilia!
GIUSEPPE SCOZZARI. Quali controlli intende esercitare la
Banca d'Italia nei confronti degli istituti di credito
siciliani e meridionali in genere, che in alcuni casi hanno
concesso crediti con eccessiva facilità mentre in altri -
ricordo in particolare la vicenda della SIGMA di Libero Grassi
- hanno praticato tassi elevatissimi di interesse?
L'ultima questione riguarda il fatto che alcune banche in
passato hanno concesso prestiti speciali ad imprenditori
speciali; mi riferisco in particolare ad una vicenda che ha
coinvolto alcuni piduisti ed alcuni esponenti della
massoneria. Chiedo ai vertici della Banca d'Italia se questo
fenomeno, che in passato ha avuto riscontro in numerose
ispezioni, oggi continui ad esistere.
Mi scuso se fra poco dovrò allontanarmi, ma avrò il
piacere di leggere le vostre risposte dal resoconto
stenografico; le ascolteranno comunque i miei colleghi del
gruppo progressista...
LUIGI RAMPONI. Noi possiamo ascoltarle...?
GIUSEPPE SCOZZARI. Naturalmente! Mi sono espresso in
questo modo perché si tratta di domande di ispirazione
progressista.
SAVERIO DI BELLA. Mi congratulo per la chiarezza e
l'ampiezza dell'analisi che ci è stata esposta e pongo alcune
questioni di carattere generale.
In primo luogo, vorrei sapere come riteniate possibile
conciliare il problema della riservatezza, anche per evitare
che
Pagina 335
su questo terreno l'Italia venga battuta dalla concorrenza
internazionale, con la necessità di rendere visibili le
ricchezze, proprio per evitare che i capitali per così dire
sporchi entrino con facilità nel paese.
Si tratta di un problema di carattere internazionale in
merito al quale, come cittadino, vorrei fare una
considerazione. Ho l'impressione che parecchie banche centrali
operino su due diversi livelli: il primo è quello della
negazione di ogni rapporto con i capitali di origine illegale,
in particolare quelli provenienti dal narcotraffico; poiché,
però, si tratta di cifre che si aggirano intorno ai 500
miliardi di dollari all'anno, ho il sospetto che ad un secondo
livello vi sia grande tolleranza, in una sorta di gara
sotterranea per attirare questi capitali. Sono comunque
d'accordo sul fatto che il problema può essere risolto solo se
viene affrontato in termini globali a livello di ONU.
Torno anch'io alle vicende del Banco di Sicilia e della
Sicilcassa. Contrariamente a quanto sostengono alcuni
esponenti della maggioranza, mi auguro che il trauma
gestionale ci sia, naturalmente senza speculazioni, e che anzi
sia forte e duro. Dico questo perché ritengo che nell'Italia
meridionale sia necessario avere il coraggio di guardare in
faccia alcuni problemi per verificare se siamo in grado di
trovare delle risposte.
E' stata svolta un'indagine a campione dai cui risultati
emerge che gli imprenditori meridionali attribuiscono il
mancato sviluppo del Mezzogiorno più al sistema bancario ed
alla gestione dei capitali praticata dalle banche nell'Italia
meridionale che non alla stessa mafia.
PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE
LUIGI RAMPONI
SAVERIO DI BELLA. Non condivido questa affermazione e
spero che questa sia l'opinione solo del campione selezionato
dall'indagine, però considerato che esiste, bisogna tenerne
conto. All'origine di questo durissimo giudizio vi sono, in
parte, i ritardi nell'affidamento e la selezione a rovescio
dei soggetti ritenuti affidabili, che spesso sono dei mafiosi.
In proposito, anzi, vorrei chiedervi se sia mai stato studiato
a fondo il problema delle cosiddette sofferenze bancarie per
verificare quali siano i soggetti che le procurano; molto
probabilmente, infatti, tali accertamenti potrebbero dare
delle sorprese che confermerebbero i timori espressi da questi
imprenditori.
Passando ad un altro argomento, vorrei sapere a che punto
sia l'istituzione della sede della Banca d'Italia nelle nuove
province calabresi di Crotone e Vibo Valentia. In questa
regione sventurata la 'ndrangheta attacca le banche sparando
ai dirigenti dei piccoli istituti (cito per tutti il dottor
Grillo della banca di San Calogero), operando un
condizionamento sui sindaci (anche a questo proposito cito il
sindaco di San Calogero, che trova mille scuse per impedire
alla banca di trovare una sede) e ricorrendo a mille vie per
far capire che per le piccole banche non può esservi libertà e
non possono quindi assumere un ruolo propulsivo per l'economia
locale. Tutto ciò al fine di favorire il ricorso all'usura,
che è il mercato parallelo nel quale si esplica l'attività di
una parte consistente di questo tipo di malavita.
Da ultimo, vorrei porre una questione che forse è più di
tipo storico, riguardando gli attentati dello scorso anno a
via Fauro a Roma ed a Firenze. Siamo ormai lontani nel tempo e
possiamo esprimere un giudizio. Abbiamo peraltro assistito al
fallimento del tentato depistaggio, poi scoperto dalla
magistratura, relativo all'attentato di Roma; i magistrati
hanno infatti definito un insulto alla ragione l'ipotesi di
credere al pentito, se non erro Di Natale, che aveva cercato
di indirizzare le indagini in una certa direzione. Il
governatore della Banca d'Italia non crede, invece, che i
ricordati attentati abbiano rappresentato un messaggio preciso
della criminalità organizzata al sistema Italia, nel momento
in cui l'allora Presidente del Consiglio Ciampi e la Banca
d'Italia portavano avanti una politica tesa a mettere sotto
controllo proprio il fenomeno del riciclaggio nel nostro
Pagina 336
paese facendo capire che si faceva sul serio soprattutto
perché fra gli studiosi - fra i quali cito il Rey - si
cominciava a prospettare l'ipotesi della nominatività degli
stessi titoli di Stato, proprio per verificare la titolarità
delle ricchezze e procedere quindi, eventualmente, alla
confisca dei capitali e dei beni di origine malavitosa?
GIROLAMO TRIPODI. Condivido l'apprezzamento degli altri
colleghi per la vasta e puntuale relazione relativa alle
direttive che la Banca d'Italia segue, anche per quanto
riguarda il fenomeno del riciclaggio del denaro sporco ed il
controllo degli istituti bancari operanti sul territorio
nazionale, rispetto alla cui gestione del denaro è necessario
il massimo di trasparenza.
Personalmente desidero limitarmi a porre poche domande,
cominciando a fare riferimento al fatto che, nella relazione,
si è sottolineato con forza l'impegno di porre una maggiore
attenzione sulle province caratterizzate da un forte rischio
mafioso. Apprezzo tale impegno, ma devo osservare che spesso
le attività di riciclaggio del denaro sporco, proveniente da
traffici internazionali di droga e di armi, o da altre fonti,
come l'uso distorto dei finanziamenti CEE destinati al settore
agricolo o la speculazione edilizia (nel cui ambito si
registrano forti rendite collegate alla proprietà dei suoli ed
attività che hanno portato alla devastazione del territorio)
riguardano un più vasto ambito. Mi sembra giusto, quindi,
rivolgere attenzione alle banche, alle casse di risparmio,
alle banche popolari e rurali che operano nel Mezzogiorno ma
occorre anche attenzione verso le banche di altre città,
perché oggi le attività mafiose sul piano finanziario per lo
smistamento dei proventi illeciti si svolgono non soltanto
nelle zone meridionali, e non soltanto a livello nazionale ma
anche internazionale.
Riferendomi, comunque, al territorio nazionale, ritengo
che vada rivolta una particolare attenzione anche alle banche
dei grossi centri, dove è più facile penetrare ed anche
mimetizzare le operazioni, il che può essere invece più
difficile nelle piccole banche, dove l'occhio vigile della
gente può consentire di individuare più agevolmente eventuali
operazioni "sporche". Vorrei dunque qualche chiarimento a tale
proposito, anche con riferimento a come si intenda nel futuro
intensificare questo tipo di controllo, che rappresenta uno
dei punti chiave nella battaglia contro la mafia. E' questo,
infatti, uno degli ambiti in cui è possibile indebolire la
mafia e contribuire concretamente nella lotta contro di
essa.
Una seconda domanda riguarda il fatto che, in passato,
soprattutto in Sicilia ma anche in altre zone del paese, sono
fiorite molte casse rurali, spesso gestite dalla mafia, o
meglio da una sorta di abbinamento mafia-politica, che ne
costituiva la base. Negli ultimi tempi, dopo alcuni interventi
che sono stati effettuati, chiudendo casse rurali e banche
popolari, il fenomeno si è ulteriormente diffuso o è stato
frenato? Vi è un impegno specifico tendente ad accertare come
si evolva l'attività finanziaria e creditizia di queste
aziende di credito? Vi sono, inoltre, controlli diretti a
conoscere la condotta morale degli amministratori, in
particolare nel caso delle piccole banche? E' importante,
infatti, sapere chi siano coloro che dirigono le banche e
posso ricordare, come esempio, il caso della Banca popolare di
Scilla che, fino a qualche tempo fa, era amministrata da
esponenti della mafia, successivamente individuati.
ANTONIO BARGONE. Anch'io desidero esprimere
apprezzamento per le relazioni che sono state svolte, che,
però, a mio avviso, presentano un limite per quanto riguarda
la questione dell'usura, che è stata liquidata con troppa
superficialità. Mi collego in proposito alle osservazioni del
collega Scozzari, per integrarle. In materia di usura, nelle
ultime settimane, si è sviluppato un dibattito nel paese;
anche il Vicepresidente del Consiglio, per esempio, ha
accusato le banche che abbandonano le piccole imprese in
difficoltà, soprattutto nel Mezzogiorno.
E' stato sostanzialmente osservato che il sistema bancario
rappresenta un elemento
Pagina 337
non di alimentazione di un circuito virtuoso nell'ambito del
dinamismo economico ma di stabilizzazione dell'assetto
economico, anche con riferimento alle sue patologie, sia
legali sia illegali.
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
TIZIANA PARENTI
ANTONIO BARGONE. Non si può, quindi, affermare soltanto
che l'usura è frutto di elementi esterni alle banche, perché
la valutazione che ne viene fatta nel Mezzogiorno è che vi
sono alcuni meccanismi che, in qualche modo, consegnano
cittadini e imprenditori, mani e piedi legati, agli usurai.
Indicherò quindi alcuni fatti, rispetto ai quali chiedo delle
spiegazioni. Il costo del denaro, per esempio, è molto più
elevato al sud rispetto al nord: la differenza è di almeno tre
punti secondo un'analisi della SWG. A fronte di un costo del
denaro più elevato, le garanzie richieste nel sud sono pari al
90 per cento dell'importo del prestito, mentre al nord sono
pari al 55 per cento. Le spiegazioni ufficiali fornite da
qualche direttore di banca, basate sulla presenza di un
maggior numero di risparmiatori nel sud, mi sembrano
francamente poco convincenti. In sostanza, in una situazione
di maggiore difficoltà economica, si presenta una maggiore
difficoltà di accesso al credito ed il sistema bancario si
caratterizza per la sua rigidità, che accresce le difficoltà
esistenti.
Vorrei dunque un chiarimento da parte dei nostri ospiti a
tale proposito. Ricordo peraltro che sono state presentate
alcune proposte di legge tendenti ad uniformare i tassi di
interessi al nord e al sud: è necessario, quindi, uno
specifico approfondimento. Ricordo poi le degenerazioni,
riportate per esempio dal settimanale Il Mondo,
rappresentate da funzionari di banca che indicano la mappa dei
clienti in crisi per consegnarli agli usurai, oppure da
funzionari di banca che sono titolari di finanziarie e che,
dopo aver rifiutato il fido in banca, suggeriscono l'indirizzo
della loro finanziaria, o ancora da prestiti agli usurai
perché a loro volta li concedano alle vittime, ovviamente a
tassi elevatissimi (a ciò si è fatto cenno anche nelle
relazioni).
Rispetto a tali fenomeni, come si possono attivare
opportuni controlli? Come possono tutelarsi i cittadini?
Personalmente ritengo - la mia valutazione si basa sugli
elementi che ho raccolto - che i controlli siano poco
penetranti e tempestivi, non arrivando a colpire le
degenerazioni che ho ricordato. Voglio citare un esempio
indicativo: la Cassa di risparmio di Puglia ha concesso fidi
per centinaia di miliardi a Casillo e Cavallari senza garanzie
e non mostrando alcuna sensibilità rispetto alla personalità
dei clienti.
Considerando la disponibilità nei confronti di chi si è
poi rivelato un soggetto, in qualche modo, contiguo od
organico alle organizzazioni criminali, avendo comunque
attivato risorse di provenienza illecita, insieme alla
rigidità nei confronti del cittadino e del piccolo
imprenditore sano, che non riescono ad ottenere l'accesso al
credito, si evidenzia la necessità di chiarimenti aggiuntivi
da parte vostra in ordine alla direzione in cui è opportuno
muoversi.
Il problema dell'usura, soprattutto nel Mezzogiorno, è
infatti inserito nei meccanismi di radicamento, di
alimentazione, di diffusione della criminalità organizzata;
rientra nel meccanismo del riciclaggio ed è uno degli
strumenti utilizzati per appropriarsi di imprese e di esercizi
commerciali. Occorre dunque un'attenzione che, con un pizzico
di umiltà, deve essere rivolta anche a capire cosa possa
essere modificato nei meccanismi bancari affinché si possa
eliminare, o almeno limitare, il fenomeno dell'usura.
CONCETTO SCIVOLETTO. Esordirò anch'io esprimendo
apprezzamento per le relazioni...
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Ringrazio lei ed i suoi colleghi, ma dovete piuttosto
indicarci quali ne sono stati i limiti.
Pagina 338
CONCETTO SCIVOLETTO. Cominciare con l'esprimere
apprezzamento è il modo migliore per passare poi ad
evidenziare i limiti! L'apprezzamento per le relazioni,
comunque, non è rituale per la nostra Commissione, almeno in
base alla mia breve esperienza, per cui le assicuro che è
sincero.
Diversi colleghi hanno già affrontato gli argomenti sui
quali ritengo opportuno un approfondimento, per cui mi
soffermerò su più specifici aspetti. In relazione all'usura ho
davanti agli occhi l'ordine del giorno approvato dal comitato
esecutivo dell'ABI nella seduta del 14 settembre, nel quale si
sostiene che le critiche rivolte al sistema bancario sono
infondate, giacché il ricorso - leggo testualmente - "al
prestito usurario è proprio di chi ha già perduto i requisiti
del merito di credito presso imprese, come le banche, operanti
secondo principi tecnico-economici consolidati e controllati".
A me pare (ma su questo vorrei anche la vostra valutazione)
che con questo giudizio si voglia mantenere un atteggiamento
di lontananza, per certi versi burocratico, rispetto alla
questione che pure, anche sulla base delle affermazioni che ho
ascoltato, sembrava essere stata colta con maggiore apertura e
maggiore duttilità. Ritengo pertanto che se questo punto
dell'ordine del giorno è invece espressione di un orientamento
più diffuso, sarebbe giusto esprimere elementi di forte
preoccupazione, come del resto hanno fatto i colleghi che mi
hanno preceduto.
In secondo luogo, per quanto riguarda il riciclaggio,
vorrei sapere se a vostro parere si tratti di un problema (sia
nel nostro paese sia a livello di coordinamento
internazionale) che attiene alle nuove legislazioni oppure se
concerna l'applicazione di quelle esistenti. Vorrei anche
sapere quali siano le difficoltà maggiori e le eventuali
resistenze che si incontrano a livello interno ed
internazionale nella lotta contro il riciclaggio. Mi pare che
nella relazione del dottor Desario si parli di otto casi di
sospensione di autorizzazioni. Non chiedo di conoscere di chi
si tratti, ma vorrei, se possibile, avere ulteriori elementi
almeno in relazione alla dislocazione territoriale,
all'entità...
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Immagino anche i motivi.
CONCETTO SCIVOLETTO. Sì, vorrei conoscere anche i motivi
di queste sospensioni.
Un'altra questione che vorrei porre concerne il rapporto
imprese-banche. Al di là delle ottime intenzioni della Banca
d'Italia, o del sistema bancario, si pone un problema di
gestione di questo rapporto nelle realtà periferiche. E'
possibile, secondo voi, ipotizzare una figura impropriamente
assimilabile a quella del difensore civico oppure istituire
una linea verde? Vi è, cioè, la possibilità di prevedere un
organismo specifico presso il quale un'impresa possa portare
le proprie ragioni?
Concludo richiamando una questione già sollevata
dall'onorevole Bargone, quella cioè relativa al costo del
denaro nel sud. Non più di 4-5 giorni fa ho avuto un incontro
con alcuni imprenditori, i quali segnalavano questo dato e
addirittura sostenevano che gli stessi istituti bancari (per
esempio il Banco di Sicilia o la Cassa di risparmio) praticano
tassi diversi a Trieste e a Ragusa. Credo si tratti di una
questione molto importante rispetto alla quale vi chiedo,
poiché il problema coglie uno degli aspetti della difficoltà
del sistema delle imprese nel Mezzogiorno, cosa riteniate
opportuno si possa rapidamente fare su questo versante.
ANTONIO DEL PRETE. Prima di porre al governatore della
Banca d'Italia la mia domanda, mi permetto una chiosa rispetto
a quanto sottolineato dall'onorevole Scozzari circa l'attività
di alcuni funzionari disonesti delle banche. Mi rendo conto
che la Banca d'Italia non può fare molto in questo senso, però
mi permetto di sottolineare un ulteriore aspetto: la suddetta
attività, signor governatore, è due volte odiosa perché quei
funzionari fanno da trait d'union con gli usurai e,
molto spesso, tendono a porre la banca nelle condizioni
Pagina 339
di "rientrare". Qualcosa, allora, bisognerà tentare.
La domanda che desidero porre attiene invece al problema
bancario in Puglia. L'operazione Cariplo-Cassa di risparmio di
Puglia ha rappresentato, come è noto al governatore, un
polpettone politico-bancario-imprenditoriale che ha
dissanguato letteralmente la Caripuglia per le due ben note
operazioni Cavallari e Casillo. L'assetto societario nuovo - è
questa la mia domanda - garantirà le aspettative degli
imprenditori pugliesi? Chiedo questo soprattutto perché la
Cassa di risparmio di Puglia era affidataria di numerose
tesorerie ed anche perché quell'istituto era nato ed era
vissuto con lo scopo di farsi interprete delle legittime
aspettative imprenditoriali pugliesi.
Nell'associarmi al coro di ringraziamento dei colleghi per
la puntuale relazione, vorrei poi anch'io richiamare
l'attenzione del governatore sulla sperequazione del costo del
denaro.
PRESIDENTE. Essendo terminati gli interventi dei
colleghi, do la parola al governatore della Banca d'Italia e
al dottor Desario per le risposte.
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Poiché le domande poste sono numerose, ad alcune cercheremo di
dare una risposta soddisfacente, ad altre risponderemo in
termini molto generali e ad altre ancora forse rinvieremo la
risposta perché attengono a problemi la cui soluzione non è
nelle nostre mani (spesso non lo è neppure la piena
comprensione dei fenomeni).
Partirei da alcune considerazioni e osservazioni di
carattere generalissimo, pregando poi il dottor Desario di
fornire risposte più precise, considerato che la sua
esperienza è molto specifica e molto più ampia della mia (sono
stati menzionati casi degli ultimi vent'anni rispetto ai quali
egli in prima persona ha operato per reprimerli o risolverli).
In generale, considero l'incontro odierno come l'apertura di
un dialogo.
Non riteniamo affatto - entro nel vivo delle risposte - di
avere in mano gli strumenti o di aver impostato la soluzione
dei problemi che vi stanno a cuore. Siamo disponibili ad altre
collaborazioni, non necessariamente in questa forma solenne ma
anche come contatti bilaterali, più snelli e più pratici su
alcuni punti specifici.
Il problema dell'attività di riciclaggio, dell'usura e in
generale della circolazione di capitali originati da attività
illegali, va naturalmente ad impattare sul credito e sui costi
finanziari (distinguerò poi il livello internazionale da
quello locale, che noi spesso sommiamo, ma in realtà sono
fenomeni distinti, da affrontare in maniera distinta).
Dobbiamo però toglierci l'illusione di poter conoscere questi
fenomeni e ancor più di reprimerli attraverso un controllo
penetrante delle attività finanziarie. Sarebbe come dire - ho
usato spesso questo paragone - che poiché tutti i ladri
utilizzano l'automobile, dovremmo sopprimere i furti bloccando
o controllando tutto il traffico automobilistico!
L'entità dei capitali a livello internazionale in valore
assoluto è enorme ed è legata a taluni fenomeni che conoscete
meglio di noi. Rispetto all'entità dei flussi finanziari
internazionali l'onorevole Violante ha citato una cifra che
credo sia quella contenuta nella relazione del ministro del
tesoro, ma quella cifra va aggiornata quasi ogni giorno (dal
1992 è almeno una volta e mezzo superiore, ma lo dico sulla
base di impressioni a fior di pelle). L'entità della
circolazione di questi flussi finanziari, la loro numerosità,
è tale che i fenomeni illegali, pure importanti in valore
assoluto, rappresentano comunque una minima parte. Non
possiamo, quindi, passare attraverso il controllo di questi
fatti, dobbiamo invece avere un metodo diverso: dobbiamo
disporre di certi connotati o segnalazioni particolari (ma
anche su questo punto non si arriva oltre certi limiti) o
comunque di talune tracce per poi tentare, nel momento in cui
se ne è in possesso, di seguire il movimento di questi dati.
Non possiamo, cioè, esaminare il totale dei dati; sarebbe come
se - faccio un altro paragone - avessimo una carta topografica
Pagina 340
in scala 1:1, non servirebbe a nulla, bisogna invece
cercare di avere indirizzi un pochino più precisi.
LUCIANO VIOLANTE. La Banca d'Italia ha fatto un'analisi
comparativa tra la situazione economico-sociale di alcune aree
del paese e il numero degli sportelli bancari esistenti?
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Sì. Le darò poi qualche ulteriore chiarimento quando
affronterò di nuovo il problema del Mezzogiorno, anche se si
tratta di un discorso molto complesso.
Vi è poi una seconda considerazione di carattere molto
generale. Ci sembra che la normativa per il momento sia
adeguata; attenzione, però, siamo tutt'altro che soddisfatti!
Non si può cioè dire che siccome il codice penale va bene non
vi sono più delitti o abbiamo represso tutti i delitti; il
discorso è completamente diverso. Anzi, data la novità dei
fenomeni, ma credo che anche quelli di riciclaggio abbiano
avuto negli ultimi cinque o dieci anni uno sviluppo che forse
non conoscevano, anche perché si è sviluppato il veicolo
finanziario...
LUIGI RAMPONI. Hanno avuto maggiori risorse.
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Probabilmente hanno avuto maggiori risorse. Per quanto
riguarda l'andamento del fenomeno - dicevo - quello che noi
possiamo dire è che è aumentato il veicolo attraverso cui il
fenomeno si è sviluppato, ma probabilmente è aumentata anche
l'origine. Siamo quindi nella fase di applicazione e siamo
tutt'altro che soddisfatti: non ci pentiamo di nulla di quanto
abbiamo fatto ma abbiamo la sensazione - consentitemi di dirlo
- di insufficienza rispetto all'entità del fenomeno. Siamo
quindi alla ricerca delle strade che potranno poi condurre ad
eliminare (come accennavo poc'anzi) alcune parti della
normativa che diventano solo ingombranti e che anzi, in casi
estremi, potrebbero generare, da parte di chi le deve
applicare, una forma di rigetto perché estremamente
costrittive, introducendo invece aspetti nuovi.
Una terza questione generalissima (ma mi rendo conto che
indico due livelli di generalità) concerne il fatto che le
banche centrali di tutto il mondo si preoccupano del problema
del controllo monetario. In alcuni paesi del mondo, in maniera
più o meno penetrante, questi istituti hanno anche il compito
di vigilanza; in Italia tale compito di supervisione del
sistema bancario è affidato totalmente alla banca centrale.
Per quanto mi riguarda - ma sottolineo che ciò deriva anche da
una lunga tradizione culturale nell'ambito della Banca
d'Italia - ritengo si tratti di un sistema estremamente
efficace per i compiti della Banca d'Italia ed anche per
fornire un contributo alla repressione di altri fenomeni.
Dovete tener presente che in alcuni paesi le banche centrali
hanno scarsissimi poteri di vigilanza e quei poteri sono
decentrati in altri organi, per cui si creano anche da questo
punto di vista discrasie e difficoltà.
La vigilanza non ha per fine la repressione degli illeciti
di qualsiasi natura. I nostri ispettori - nel prosieguo sarò
più specifico sui problemi della Sicilcassa, riservandomi di
dare altre informazioni perché alcuni fatti non li conosciamo
- non possono rilevare tutti i fenomeni di collusione mafiosa
o di semplice collusione, né esaminano in alcun modo tutte le
operazioni; essi analizzano le modalità di gestione
dell'istituto di credito dal punto di vista dell'allocazione
del credito, delle procedure seguite, del tipo di controllo da
svolgere, dei parametri che l'istituto deve osservare nel
corso della gestione, per verificare se l'istituto stesso sia
in linea con i criteri di carattere generale, che garantiscono
che la gestione del denaro, dei prestiti, salvaguardi
l'interesse del risparmiatore.
Se i nostri funzionari - i quali esercitano pubbliche
funzioni - vengono a contatto con fatti per i quali sussiste
il sospetto di collusione con attività illecite, li segnalano
(c'è anche il vaglio di una apposita commissione istituita dal
dottor Carli nel 1971 e presieduta dal direttore centrale
Pagina 341
di vigilanza; un compito che per tanti anni ha svolto
il dottor Desario, mentre ora compete al dottor Bianchi) ed io
li trasmetto all'autorità giudiziaria. Le segnalazioni sono
abbastanza numerose; ripeto, evitiamo di segnalare sospetti
non fondati, se lo facessimo compiremmo un pessimo
servizio.
Sulla singola operazione - successivamente ritornerò sul
fenomeno dell'usura - concernente la concessione o meno del
credito, la Banca d'Italia non ha il potere di entrare, in
quanto ciò rientra nella gestione della banca e dei suoi
organi amministrativi. Se una determinata banca, in un certo
luogo applica un tasso di interesse del 30 per cento rispetto
ad un'altra che ne pratica uno del 10 per cento, la cosa ci
preoccupa dal punto di vista della politica generale, del
credito o sotto il profilo dell'apertura di nuovi sportelli o
della concorrenza, ma non entriamo nel merito. Noi
consideriamo il comportamento dei funzionari dell'istituto di
credito circa l'allocazione del credito secondo criteri di
correttezza al fine di salvaguardare la buona amministrazione
del denaro conferito dai depositanti, fermo restando che in
presenza di collusioni con fatti illegali le rileviamo.
L'attività di vigilanza non è un'attività di polizia, né
penetra a livello di singole operazioni: sarebbe praticamente
impossibile. La Banca d'Italia ha istituito da tempo una
centrale dei rischi che riceve le segnalazioni riguardanti le
operazioni superiori ad un certo valore. Se queste ultime non
vengono segnalate, interveniamo.
In altri termini, se il nostro ispettore rileva che a
fronte di 30 mila operazioni di credito ne sono state omesse
dieci o quindici, noi sanzioniamo, così come procediamo alla
segnalazione se vi è un sospetto di collusione, senza tuttavia
verificare il motivo della concessione di quel credito perché
sarebbe impossibile. Tenete presente che abbiamo 150 ispettori
- erano 50 venti anni fa, prima che il dottor Desario fosse
chiamato a Roma - di cui 30 collaborano a tempo pieno con la
magistratura. Ripeto, stiamo portando avanti un'azione di
potenziamento.
Se il presidente permette, dopo queste generalissime
premesse cederei la parola al dottor Desario, il quale potrà
rispondere su una serie di domande specifiche. Successivamente
riprenderò la parola per soffermarmi sul sud, sul fenomeno
dell'usura, sul Banco di Sicilia e sulla Cassa di risparmio
Vittorio Emanuele, anche se non ho con me tutti i dati perché
l'argomento non era all'ordine del giorno. Ma, forse, più dei
dati servono i concetti.
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Cercherò di seguire l'ordine delle domande.
L'onorevole Bonsanti ha parlato della possibile esistenza
di eredi dei casi Sindona e Calvi. Premesso che oggi è molto
facile parlare di riciclaggio nella vicenda Sindona e Calvi,
dirò che quando il caso fu affrontato il problema non era
tanto questo, quanto la strumentalizzazione delle aziende
bancarie gestite da questi signori per sostenere l'attività di
un certo gruppo, che poteva essere mafioso o di altro genere.
Allora non si aveva una cono- scenza esatta del problema; a
queste valutazioni si è giunti successivamente
all'episodio.
Nell'ambito del sistema creditizio e finanziario legale
escludo l'esistenza di eredi di questo tipo. L'onorevole
Bonsanti ha fatto dei nomi, ma come ben sa sono nomi di
persone che nel paese non hanno svolto un'attività finanziaria
legale. Costoro hanno svolto le loro attività all'estero;
qualche tentativo di ingresso nel sistema finanziario italiano
fu esperito da Fiorini, il quale emigrò all'estero e là si
trova in carcere in Svizzera per le vicende giudiziarie legate
alla sua società, la Sasea, ed i reati eventualmente commessi,
che non so quali siano.
Credo sia difficile pensare ad una cosa del genere con il
sistema di controlli impostati e con la regolamentazione
estesa a tutti i punti finanziari del sistema italiano.
Certamente qualcuno, illecitamente o in maniera sommersa, può
contribuire o portare denaro di provenienza illecita; è
possibile ovunque, al di là dei controlli che possono
esistere.
Pagina 342
Non esiste un elenco dettagliato dei paradisi fiscali, è
evidente però che si può ricostruire sapendo quanto è
successo.
In ordine ai centri offshore l'onorevole Violante ha
posto una domanda: in questo caso credo che la collaborazione
internazionale qualcosa possa fare. Le banche centrali, a mio
avviso, possono contribuire a realizzare condizioni di
maggiore chiarezza nella regolazione e nel controllo sulle
attività dei centri offshore. Il comitato di Basilea da
tempo si è impegnato, in collaborazione con tutte le autorità
di vigilanza degli stessi centri offshore, nella
promozione di intese atte a conseguire gli obiettivi indicati.
In sostanza, sarebbe necessario, utile ed importante che i
principali operatori di questi mercati adottino quanto meno
dei codici di condotta rigorosi, che rispondano a criteri di
trasparenza ed assicurino la correttezza delle transazioni e
l'integrità rispetto a intenti illeciti.
In questo campo la Banca d'Italia, dopo l'episodio Calvi,
con la nuova normativa sulle partecipazioni abolì - con
l'opinione contraria del nostro sistema bancario - la presenza
di filiali di banche italiane in centri offshore. Il
sistema italiano fu costretto a chiudere tutte le filiali nei
centri offshore.
LUCIANO VIOLANTE. Si ricorda quando avvenne?
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Dal 1982 in poi.
GIUSEPPE ARLACCHI. La normativa è ancora vigente?
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Continuando, sarò più preciso.
Successivamente, poiché la mancata presenza su certi
mercati poneva il nostro sistema bancario in condizioni di
inferiorità competitiva con le grosse banche estere, l'abbiamo
gradualmente consentita. Questo però con un solo obiettivo,
perché in quei paesi potevano raccogliere disponibilità
finanziarie, a tassi inferiori e senza grossi vincoli fiscali,
da utilizzare nell'ambito dell'attività gestionale legata alla
funzione propria. Non si tratta di una filiale a tutti gli
effetti, che opera sul piano gestionale completo, ma opera
solo in termini di raccolta.
Aggiungo che relativamente all'espansione all'estero delle
banche, la Banca ha emanato precise istruzioni al sistema,
dato che l'autorizzazione è condizionata dalla presenza in
loco di un efficiente controllo di vigilanza, dalla
possibilità da parte della casa madre di acquisire le
informazioni necessarie ai fini della vigilanza consolidata e,
nello stesso tempo, dalla possibilità dell'organo di vigilanza
di acquisire gli stessi dati per un controllo specifico su un
intero gruppo bancario.
GIUSEPPE ARLACCHI. Quindi, siete in grado di avere una
distribuzione delle filiali di banche italiane operanti nei
centri off shore.
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Certo, l'abbiamo. Non ci sono dubbi, l'abbiamo
sicuramente nel nostro elenco.
Un'ultima osservazione. In particolare, e questo origina
dalla vicenda della BNL di Atlanta, abbiamo posto la
condizione che i massimi dirigenti delle filiali all'estero
presentino un curriculum operativo e, possibilmente,
promanino dalla compagine del personale della banca, al fine
di assicurare affidabilità e serietà di comportamento nei
confronti degli interessi della casa madre. Ad Atlanta, come
ricorderete, vi erano 40 persone tutte straniere, nessun
elemento proveniva dal personale della BNL e perciò non
potevano mantenere contatti più stretti con il vertice
aziendale della banca.
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
La nostra normativa è molto più restrittiva di quella degli
altri paesi. Al di là di certi limiti non si può andare e il
nostro sistema bancario si lamenta del fatto che "togliamo"
competitività.
Pagina 343
GIUSEPPE ARLACCHI. Le filiali offshore non possono
prestare denaro; possono raccoglierlo e basta.
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Adesso sì, in qualche caso specifico. Lo fanno
attraverso titoli formalizzati, in genere attraverso
obbligazioni, tipo commercial paper.
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
L'espansione delle nostre banche all'estero è molto inferiore
a quella di altri sistemi, per esempio della Francia, della
Germania e del Regno Unito. E' superiore a quella della Grecia
e del Portogallo, ma per cause legate al reddito. La vigilanza
da noi esercitata forse, in qualche caso, tende piuttosto
...
GIUSEPPE ARLACCHI. La vostra giurisdizione si estende a
queste filiali offshore?
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Certo. Secondo le nuove disposizioni del testo
unico e degli accordi europei, l'attività di vigilanza oggi si
è modificata, nel senso che l'esercizio di un'attività
prudenziale ed ispettiva sulle filiali italiane di banche
estere non compete più a noi ma all'autorità della casa madre.
A noi spetta, invece, l'esercizio della vigilanza sulle
filiali estere di banche italiane: vi è stata questa netta
separazione dell'attività di vigilanza tra le autorità dei
paesi, in particolare di quelli comunitari.
MICHELE CACCAVALE. Chi emette le cartelle
obbligazionarie?
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Non sono obbligazioni, sono titoli del tipo dei
commercial paper. La società che si istituisce
nell'offshore con la garanzia della casa madre emette
questi titoli che vengono collocati sul mercato e che
recepiscono le disponibilità finanziarie per assolvere la loro
gestione complessiva.
MICHELE CACCAVALE. Potrebbero però essere uno strumento
di riciclaggio.
LUIGI RAMPONI. Quello sono: il punto delicato è che
prendono i soldi, non li portano là. Questo in un contesto
internazionale generale, per cui se non li prendono loro, li
prendono gli altri.
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Il problema è che la raccolta osserva determinate
regole. Mi consta che le autorità di vigilanza americane
stiano cercando di porre dei limiti alla operatività delle
filiali di banche americane nei centri offshore che,
secondo la disciplina americana, avevano una contabilità
separata, che non veniva riportata nella contabilità della
casa madre. Ora sembra che gli Stati Uniti stiano tornando su
questa posizione per riportare nell'alveo della sede centrale,
della casa madre, tutta l'attività svolta, che è un'attività
complessiva. Solo noi prima le abbiamo fatte chiudere, per
ragioni all'epoca molto valide, poi abbiamo dovuto, per motivi
legati alla competitività, aprire il settore della raccolta
attraverso titoli collocabili su quei mercati.
MICHELE CACCAVALE. Anche perché immagino sia una
raccolta a tassi molto bassi.
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Soprattutto perché ci sono agevolazioni fiscali:
è questo il problema.
GIUSEPPE ARLACCHI. Queste filiali all'estero sono
sottoposte alla giurisdizione italiana o a quella del paese
offshore che le ospita?
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Nei paesi offshore, in genere, sono
sottoposte al loro controllo. Ho precisato, però, che noi
concediamo le autorizzazioni sulla base di tre condizioni:
esercizio di vigilanza adeguata; possibilità per la casa madre
di acquisire le informazioni; possibilità di acquisirle da
parte della Banca centrale.
Pagina 344
GIUSEPPE ARLACCHI. La filiale offshore alla quale,
per ragioni di vigilanza, chiedete informazioni sulle
transazioni, non rischia di violare la legge del paese
offshore che impone il segreto bancario sulle
transazioni stesse?
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Ma noi le chiediamo tramite la casa madre.
GIUSEPPE ARLACCHI. Se la legge proibisce qualunque
informazione sulle operazioni che avvengono sul territorio
delle isole Cayman, la filiale offshore alla quale avete
il diritto di chiedere informazioni, per esercitare i vostri
poteri di vigilanza, nel fornirvele non viola la legge,
appunto, delle isole Cayman?
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Lei parla di operazioni attive, non di operazioni
che riguardano la raccolta in sé per sé. La raccolta
effettuata attraverso titoli al portatore, tipo commercial
paper, non vedo a quale segreto debba attenersi. E' questa
la nostra posizione. Abbiamo consentito questo proprio per
tale ragione: cioè, non intervenendo sulle operazioni, le
informazioni che eventualmente riceviamo vertono sulla
quantità della raccolta o sulle scadenze, niente di più,
perché i titoli emessi sono al portatore.
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Quante sono queste filiali?
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Sono pochissime; anzi, dirò di più, negli ultimi
anni si è manifestata una tendenza da parte delle banche
italiane a chiudere molte filiali all'estero e ad insediarsi
sulle piazze più importanti. E' una tendenza recentissima che
si sta affermando.
L'onorevole Arlacchi chiedeva cosa si suggerisca oltre al
GAFI e se sia possibile pensare ad un'autorità sovranazionale.
Mi sembra una soluzione estremamente delicata e difficile. Ciò
che credo possibile, invece - ecco perché mi sono riferito
all'ONU -, è l'individuazione di un foro in cui si eserciti un
potere sui governi che faccia applicare in modo uniforme i
sistemi di controllo e di verifica per la lotta al riciclaggio
ed alla criminalità organizzata; in tal modo si potrebbe far
confluire tali dati in una determinata organizzazione
sovranazionale: ma quella di conferire ad un'autorità
sovranazionale la verifica o l'imposizione di norme mi sembra
un'idea estremamente utopistica, in questo momento. Mi auguro
invece che tutti i paesi adottino immediatamente la normativa
antiriciclaggio finora portata avanti dalle autorità dei paesi
europei - attraverso il recepimento della direttiva
comunitaria - e di tutti quei paesi che hanno adottato le
quaranta raccomandazioni del GAFI. Se fosse possibile questo,
si avrebbe già un risultato estremamente positivo, anche per
controllare quei flussi internazionali che oggi destano grandi
preoccupazioni. Questa è la nostra opinione.
L'onorevole Caccavale parlava della possibilità di
estendere la disciplina antiriciclaggio agli uffici cassa o
agli sportelli esistenti presso i casinò. Certo, si potrebbe
effettuare tale estensione, però rimarrebbe il problema della
verifica dell'applicazione della norma da parte di un organo,
perché quelli in questione sono organismi non assoggettati a
nessun tipo di controllo: in sostanza, quindi, estendere
l'applicazione della norma senza rendere concreta la
possibilità di controlli rischierebbe di non produrre alcun
risultato. Credo, tuttavia, che un'iniziativa in tal senso
sarebbe positiva, per impedire il riciclaggio attraverso
quegli organismi.
E' stato posto da molti commissari il problema dell'usura
e mi sembra di essere stato definito un po' superficiale nella
valutazione di tale fenomeno. Confermo in modo chiaro e
convinto che l'usura non trae origine dalle banche. Posso
senz'altro accettare l'affermazione che le banche abbiano, al
loro interno, manchevolezze o abbiano tra i loro dipendenti
elementi infedeli che contribuiscono allo sviluppo dell'usura
in certe zone, perché i dati che emergono dalle recenti
iniziative di carattere giudiziario lo dimostrano ampiamente:
mi sembra che il caso di Torino sia
Pagina 345
stato emblematico in questo senso. Tuttavia ritengo che
generalizzare questi episodi ed affermare che la causa
principale dell'usura risiede nelle banche sia un grave
errore, che non consente di combattere l'usura nelle sedi
appropriate. Occorre anche comprendere, a mio avviso, che la
banca amministra il risparmio dei depositanti e deve tutelare,
nella sua attività di gestione, la propria capacità di
restituire, a richiesta, il risparmio ricevuto; occorre,
quindi, che la sua attività venga gestita con i criteri seri
ed obiettivi di un'impresa capace di valutare attentamente il
merito di credito. Nella relazione, nondimeno, non ho escluso
la possibilità che le banche migliorino la loro condizione.
Siamo intervenuti, con una lettera specifica, richiamando
l'attenzione sul controllo interno sul personale, per evitare
che continuino ad essere presenti quegli elementi infedeli che
possono contribuire allo sviluppo dell'usura. Siamo
intervenuti anche chiedendo alle banche di velocizzare la
valutazione del merito di credito. E' difficile, comunque,
pensare che, oggi come oggi, una banca, considerata ente di
natura imprenditoriale pura, con una gestione concorrenziale e
operante sul mercato aperto, possa consentirsi di erogare
credito ad alcuni soggetti che - consentitemi -, anche quando
siano stati indirizzati dal personale bancario infedele a
rivolgersi ad operatori illegali, credo commettano essi stessi
un errore determinante decidendo di accedere a quegli
operatori. Sono convinto che i veri promotori dell'usura
spesso siano gli stessi usurati. E' chiaro che le banche
devono fare tutti i tentativi possibili per evitare tale
fenomeno: la stessa ABI si è impegnata nel richiedere che si
sviluppi una maggiore rapidità nelle decisioni di affidamento,
in particolare quando il cliente ne manifesti la necessità.
Più di questo, tuttavia, credo che alle banche e al sistema
finanziario non sia possibile chiedere, anche perché in Italia
si è ormai sviluppata un'architettura del sistema bancario
molto articolata: ci sono società finanziarie di
leasing, di factoring, di credito al consumo, di
finanziamento, di intermediazione sui valori mobiliari, e così
via. In genere, il credito al consumo al piccolo operatore
viene affidato sulla base di una semplice busta paga e di una
dichiarazione dei redditi. La maggior parte degli istituti che
esercitano il credito al consumo hanno istituito banche dati
per valutare la clientela che è diventata già morosa. In
questi casi è difficile fornire crediti, non solo perché
quella persona è già morosa o ha avuto dei protesti - con ciò
rispondo a molti commissari che hanno affrontato questo tema
-, ma perché vi è una valutazione negativa della capacità
prospettica di produrre reddito da parte di quel prenditore di
credito: è quest'ultimo, infatti, l'elemento che ha valore
fondamentale nella decisione relativa al merito di credito.
Certamente, occorre anche un profondo cambiamento di cultura:
è vero, infatti, che molto spesso i dirigenti vengono valutati
sulla base dei risultati gestionali, in termini dimensionali,
della raccolta e dell'impiego operati; occorre anche, però,
che i principi dell'etica e della deontologia diventino
elementi fondamentali della cultura del bancario, per
contribuire maggiormente a determinati risultati, che ognuno
di noi richiede. Sono convinto che l'usura sia uno dei reati
più odiosi che esistono nel nostro paese e ritengo sia quello
che ha il maggior disvalore sociale, ma credo che le
problematiche debbano essere portate avanti nei settori
competenti: è inopportuno, a mio avviso, generalizzare singoli
episodi portandoli a livello di sistema.
L'onorevole Violante ha posto una questione riguardante i
certificati di deposito. Desidero precisare che il decreto
chiarisce che il termine "deposito" non comprende i
certificati, ma è chiaro che, in sede di accensione del
deposito, l'operazione di versamento per ottenere il
certificato è registrata e, se superiore ai venti milioni,
inserita nell'elenco delle relative operazioni. Non esiste,
quindi, una limitazione in proposito.
LUCIANO VIOLANTE. Solo ai fini del fondo, della
riserva?
Pagina 346
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Sì, anche.
ANTONIO FAZIO. Governatore della Banca d'Italia.
Certo, poi ha determinate caratteristiche, viene trattato in
maniera diversa dal punto di vista del rischio bancario, e
così via.
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Il senatore Tripodi parlava di molte casse rurali
gestite dalla mafia. Credo di aver chiarito, nella mia
esposizione, che dopo il 1985, con il recepimento della prima
direttiva comunitaria - ma anche in precedenza -, la
valutazione era affidata esclusivamente all'esame di elementi
oggettivi di comportamento: quindi, capitale minimo e
dirigenti che devono gestirlo. La seconda direttiva
comunitaria ci ha dato la possibilità di analizzare
l'onorabilità dei dirigenti, anche tenendo conto della loro
capacità di assicurare la sana e prudente gestione: in questo
quadro siamo riusciti a valutare anche elementi di onorabilità
che, in base alla direttiva del 1985, non venivano presi in
considerazione.
Mi sono state chieste, inoltre, spiegazioni in ordine ad
alcune banche da noi non autorizzate. Ebbene, posso dire che
sono state respinte due iniziative, una riguardante la Cassa
rurale ed artigiana La Verde di Caraffa del Bianco - Reggio
Calabria - e l'altra la Cassa rurale dell'agro
nocerino-sarnese di San Valentino in Torio. I motivi del
mancato rilascio dell'autorizzazione sono emersi innanzitutto
dalla collaborazione con la DIA e sono dipesi
dall'inesistenza, negli azionisti più rilevanti, dei
presupposti atti a garantire una gestione sana e prudente,
atteso che era emerso come alcuni esponenti facessero parte di
associazioni criminali locali. Un altro caso, che non ho
citato, riguarda la questione, di cui avrete letto sui
giornali, della Banca industriale del Lazio SpA, in Ciociaria,
che era stata da noi autorizzata i primi giorni dello scorso
maggio ed aveva deciso di iniziare le attività il 22 maggio
...
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Era stata autorizzata con molte perplessità, ma alla fine non
avevamo trovato motivi sufficienti per negarla.
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Esatto. Alla fine, cinque giorni prima
dell'apertura, l'autorità giudiziaria ci comunicò che buona
parte degli azionisti rilevanti e dei membri del consiglio
d'amministrazione erano inquisiti per motivi di mafia. A
questo punto, abbiamo utilizzato la nuova norma del testo
unico, che consente la sospensione delle attività ed abbiamo
subito, ovviamente, ricorsi presso le competenti autorità
amministrative locali.
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Nel caso specifico, avevamo presentato delle richieste presso
l'autorità giudiziaria e di polizia e non avevamo ottenuto
nulla: quindi, pur avendo segnalazioni di vario tipo, non
eravamo in possesso di elementi sufficienti.
CONCETTO SCIVOLETTO. Gli otto casi sono tutti collocati
nel centro-sud?
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Credo di sì.
Se non sbaglio, l'onorevole Di Bella ha affrontato il
problema della riservatezza suggerendo che tale principio
impedirebbe la visibilità della ricchezza: ma la riservatezza
non verte sui movimenti dell'operatore, riguarda invece il
funzionario bancario o la filiale di banca che effettua la
segnalazione dell'operazione sospetta, determinata ai sensi
dell'articolo 3 della legge n. 197 del 1991. Cosa succede?
Nelle zone più difficili, dove l'impiegato bancario è esposto
in prima persona di fronte alla criminalità organizzata, teme
di essere aggredito e quindi evita di fare segnalazioni. Si
era presa l'abitudine di dire al magistrato: la banca X o il
tale X ha segnalato questo, ma dopo due minuti sulla piazza si
spargeva la voce che la banca aveva segnalato un'operazione
come sospetta. I rischi sono stati tanti: mi consta
l'esistenza di personale bancario che si lamenta di questo
Pagina 347
fatto e sostiene che potrebbe segnalare tante cose, ma
non lo fa perché ha paura per sé e per i propri figli. Ecco,
allora, la nostra proposta - che è stata condivisa da tutte le
autorità e che abbiamo trasmesso sin dal 1992 al ministro
Mancino - di rendere anonima la segnalazione: la denuncia, in
sostanza, rappresenterebbe il punto di partenza degli
approfondimenti degli inquirenti. Questo impedirebbe la
conoscibilità dei segnalanti e quindi, secondo me,
agevolerebbe la segnalazione.
LUIGI RAMPONI. Che cosa resta anonimo? Si segnala
l'operazione senza dire a chi ci si riferisca?
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. No, no, l'operazione è completamente descritta,
nel senso che si sa che essa viene fatta da una determinata
banca e da un certo funzionario. Deve essere assicurata la non
diffusione di questa notizia.
LUIGI RAMPONI. Allora, il termine anonimo non è
appropriato, sarebbe meglio parlare di segreto.
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. In quell'occasione predisponemmo, come lei può
vedere, una sorta di scheda contenente la segnalazione, il
soggetto cui essa si riferisce, cognome e nome, denominazione,
eccetera. Il problema è quello di far agire in maniera
riservata il segnalante, per evitare che possa subire
conseguenze.
Per quanto riguarda gli interventi della Banca d'Italia in
materia di erogazione del credito e di modalità di erogazione
del credito stesso, se consideriamo che la banca è un'impresa
e che gli amministratori hanno la responsabilità della
gestione, credo sia estremamente difficile interferire. E'
facile chiedersi - caso che è accaduto in altra circostanza -
perché siano stati erogati, per esempio, cento miliardi. Non è
che un credito di cento miliardi, o di venti, o di due sia
diverso da uno di dieci; il problema è che esistono regole
particolari, innanzitutto in termini di massimo di fido
concedibile ad una persona o ad un gruppo di persone, oltre ad
altre regole che le banche debbono osservare. La nostra
attenzione va nel senso di verificare se quei crediti siano
stati correttamente osservati e se, dall'esame dell'andamento
di quell'operazione, emerga la possibilità che la banca
rientri, perché questo ci consente di valutare poi la quantità
delle cosiddette partite in sofferenza, l'incidenza di queste
ultime sulla patrimonializzazione e quindi la necessità di
intervenire sulle diverse aziende.
E' il caso citato dall'onorevole Del Prete a proposito
della Caripuglia. Abbiamo espletato azioni ispettive nel 1993,
che hanno evidenziato aspetti di notevole criticità della
situazione generale della banca sul piano tecnico ed
organizzativo. In realtà, la banca si era spinta a perseguire
indiscriminate politiche di espansione che negli ultimi anni
venivano poste in essere attraverso una conduzione aziendale
sicuramente non improntata a logiche d'impresa, poiché gli
obiettivi di sviluppo quantitativo e di sostegno a tutti i
costi dell'economia locale venivano anteposti all'esigenza di
assicurare adeguati livelli di efficienza della struttura e di
preservare gli equilibri tecnici in termini finanziari o di
liquidità, economici e patrimoniali.
L'onorevole Del Prete ha citato alcuni tra i casi più
clamorosi: mi riferisco alle due operazioni (che poi sono
state sottoposte ad accertamenti giudiziari) riguardanti le
case di cura riunite del Cavallari e tutte le imprese del
gruppo Casillo, operazioni che hanno inciso in maniera
determinante. L'iniziativa che la Banca d'Italia ha assunto è
quella di fare entrare una banca di grosse dimensioni, di
sicura affidabilità, in grado di immettere capitale nuovo
(credo che l'aumento di capitale si sia ragguagliato a circa
trecento miliardi). Questo dovrà consentire una ripresa se non
dico immediata, quanto meno in breve tempo della funzionalità
della banca a sostegno dell'economia della regione. Questa è
stata l'iniziativa della Banca sul piano della valutazione
della Cassa di risparmio di Puglia.
Pagina 348
ANTONIO BARGONE. E' stata informata anche l'autorità
giudiziaria?
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore della Banca
d'Italia. Sì.
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Secondo l'usuale procedura, che ho chiarito, di carattere
generale; tutte le operazioni nelle quali ravvisiamo un
qualche fumus di reato vengono da noi segnalate.
ANTONIO DEL PRETE. Ciò è avvenuto fin dal 1993?
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Sì, immediatamente dopo. Tenga conto che, per tempi tecnici,
passano circa due mesi, salvo che non siano fatti
gravissimi.
VINCENZO DESARIO, Vicedirettore generale della Banca
d'Italia. Per quanto riguarda la Sicilcassa - al di là del
fatto che l'ispezione condotta, se non erro nel 1992, presso
la Cassa di risparmio Vittorio Emanuele aveva già dato
risultati non del tutto soddisfacenti in ordine alle modalità
di gestione di questo istituto - i nostri interventi sono
stati frequenti ed hanno avuto lo scopo di indirizzare la
banca ad apportare correzioni.
Ciò che è accaduto non ha nulla a che vedere con la
gestione bancaria ordinaria; si tratta di fenomeni che
attengono esclusivamente all'investimento delle disponibilità
del fondo pensioni dell'istituto, cosa che - lo ripeto - non
ha nulla a che fare con la gestione bancaria e non è
assoggettata al controllo dell'organo di vigilanza. Quindi,
nonostante lo svolgimento della nostra ispezione,
difficilmente avremmo potuto accorgerci di vicende di questo
genere.
La preoccupazione riguardante la banca non è eccessiva;
gli organi consiliari attualmente in carica sono in grado di
gestire, ma siamo in contatto con le autorità centrali e
regionali perché si riformi immediatamente il consiglio della
fondazione e perché si reintegri il consiglio della banca
nominando nuovamente il presidente ed un sindaco. Come sapete,
nell'ordinamento penale italiano non esiste la possibilità, di
fronte ad iniziative della magistratura o a denunce di terzi,
di impedire a soggetti di esercitare la propria attività.
Però, su suggerimento della Banca, il Comitato per il credito
e il risparmio ha impartito al sistema bancario l'istruzione
che tutti i dirigenti raggiunti da avvisi di garanzia o
rinviati a giudizio hanno l'obbligo di darne precisa
informazione al consiglio, il quale ha il compito di valutare
se questi elementi influenzino la gestione della banca e
quindi di assumere le decisioni di eventuale sospensione
(sempre che non sia già avvenuta l'autosospensione). La
sospensione (o l'autosospensione) diventano obbligatorie nei
casi di misure cautelari personali, com'è avvenuto per Ferraro
e Mulè. Aggiungo però che la vicenda non ha avuto riflessi
sulle condizioni della banca: i dati che possediamo in questo
momento manifestano un ordinato funzionamento dell'attività
della stessa.
In ordine al Banco di Sicilia sappiamo cosa sia accaduto.
Per entrambi gli istituti il problema principale è stato
causato dal fatto che la maggior parte dei crediti (o,
comunque, quelli più pesanti) sono stati erogati ai cosiddetti
cavalieri della zona, che lì avevano la massima concentrazione
del proprio gruppo imprenditoriale. Quindi, le due più
importanti istituzioni bancarie siciliane si sono trovate,
almeno inizialmente, ad erogare tali crediti; ma credo che
negli ultimi anni, più che cercare l'espansione del credito,
abbiano tentato di rientrare di quello concesso. Ricordo bene
che, prima dell'arresto del cavalier Graci, era stato avviato
un procedimento di ristrutturazione del credito per
consentirne il rientro, al punto che le azioni della Banca
etnea in possesso del Graci erano state date a garanzia della
Cassa Vittorio Emanuele e, nel contempo, la banca etnea si era
impegnata addirittura a cedere la propria partecipazione in un
altro istituto - se non erro la Banca di Biancavilla - per
poter corrispondere ai suoi debiti nei confronti del sistema
bancario.
Pagina 349
Per quanto concerne il Banco di Sicilia si può dire che
oggi le cose vadano abbastanza bene: sono stati interamente
rinnovati il consiglio della fondazione ed il consiglio
d'amministrazione. Vi è un nuovo direttore generale, sono
stati assunti elementi qualificati, è stato varato un prestito
subordinato sufficiente per corrispondere alle esigenze ed il
nuovo consiglio sta operando per portare la banca sì ad un
"dimagrimento" da tutte le attività deficitarie, ma in realtà
deve portarla ad una base solida da cui ripartire per un suo
maggiore sviluppo. Credo con questo di aver risposto a tutte
le domande che sono state formulate. Se ho dimenticato
qualcosa, potete farmelo presente.
PRESIDENTE. Mi pare che alle questioni fondamentali si
sia risposto. Do ora la parola al governatore Fazio, che
voleva aggiungere qualcosa.
ANTONIO FAZIO, Governatore della Banca d'Italia.
Riguardo all'usura, vorrei far presente che, parlando di
bancabilità, mi sono riferito ad un problema economico, non
giuridico. Quando si arriva a livelli di tassi di interesse
che superano il 20, 25, 30 per cento, è chiaro che dietro non
vi può essere un'attività economica ordinaria. Non è possibile
avere delle attività economiche legali in condizioni che
possano portare constantemente a rendimenti, per non parlare
dei tassi, così elevati.
Quanto al credito nel Mezzogiorno, si tratta di questione
sulla quale sono stati condotti approfondimenti ed analisi. Il
credito buono è nelle economie buone: per tre quarti il
problema - lo dico in maniera un po' immaginifica - è
rappresentanto dalla debolezza dell'economia del Mezzogiorno,
debolezza legata anche alla composizione delle imprese
meridionali, in genere più piccole rispetto a quelle del
centro nord. Questa è una parte della spiegazione della
differenza di costo. Come sapete, i tassi d'interesse variano
in funzione della dimensione dell'impresa, per cui, se la
composizione delle imprese nel centro sud è di dimensione più
piccola, ma soprattutto con prospettive economiche meno certe,
è evidente che troverete un superiore costo del denaro.
A questo stiamo reagendo innanzitutto con azioni di
vigilanza (Banco di Sicilia, Caripuglia e tutta una serie di
altri istituti sui quali sistematicamente riferiamo alle
autorità che ce lo richiedono) che rendiamo pubbliche. Io
stesso tra una settimana, a Foggia, svolgerò un intervento nel
quale fornirò nuovamente alcune indicazioni di carattere
generale sul credito nel Mezzogiorno. Quindi, la prima idea è
quella di fortificare l'imprenditorialità e la capacità
patrimoniale delle imprese-banche operanti nel centro sud.
D'altronde, non è certo con il credito che si risolva il
problema del Mezzogiorno. Che per il restante quarto vi siano
problemi di non buona amministrazione, e molti casi di carente
organizzazione (fornirò qualche dato medio desunto dalle
ispezioni) sul modo in cui operano le banche del sud, è anche
vero, ma gran parte del problema delle sofferenze nel sud è
dovuto - lo ripeto - alla debolezza dell'economia del
Mezzogiorno.
Sul problema più generale del costo del denaro, a chi
chiede se si riaprirà il credito al sud vorrei far presente
che esso è regolato su base nazionale, anche perché il sistema
è ormai completamente comunicante in tutto il territorio
italiano. Noi immettiamo moneta e credito e compiamo azioni in
funzione degli equilibri generali che riguardano tutto il
paese. Sapete benissimo, per esempio, che presentandosene le
condizioni abbiamo abbassato i tassi di interesse a breve
termine in misura drastica; adesso, però, sono i tassi di
interesse determinati dal mercato a salire, non quelli che
determiniamo noi. Sapete anche che di recente siamo stati
costretti a riaumentare i tassi di interesse, sia pure in
misura parziale rispetto alla diminuzione precedente.
Sappiamo benissimo che l'incidenza territoriale su alcuni
di questi movimenti è molto differente, però essa è al di
fuori della politica monetaria. Quindi, il principale
intervento che svolgiamo è indirizzato al tentativo di
rafforzare l'imprenditorialità
Pagina 350
e la base patrimoniale, e lo facciamo fino al punto di
discendere al livello delle singole organizzazioni. A tal
proposito, nella relazione dello scorso anno vi è una
descrizione amplissima di tutti gli interventi effettuati, che
adesso è dif- ficile riassumere. Comunque, sia in merito a
questo aspetto sia su doman- de che riterrete opportuno
rivolgerci in seguito, anche per iscritto, potremo essere più
precisi. Su temi più specifici siamo anche disposti ad
incontrarci nuovamente con la Commissione. Del resto, credo
che solo l'argomento sul Mezzogiorno me- riti di per sé due o
tre audizioni, e per quanto ci riguarda siamo disposti a
parteciparvi.
PRESIDENTE. Ringrazio il governatore della Banca
d'Italia, dottor Fazio, ed il vicedirettore generale, dottor
Desario, per i tantissimi elementi che ci hanno fornito. Su
altri argomenti specifici, la Commissione richiederà
nuovamente la loro collaborazione.
La seduta termina alle 13.
|
|
[ Precedente ] [ Copertina ] [ Indice ] [ Successiva ] |